Міжнародна конференція
“ЄВРОАТЛАНТИЧНА ІНТЕГРАЦІЯ УКРАЇНИ: РЕГІОНАЛЬНИЙ ВИМІР”

Львів 20-21 березня 2003 р.

Соболєв А.А., старший консультант НІСД

Нові загрози регіональній безпеці та Україні після другої хвилі розширення НАТО та механізми їх нейтралізації

Незважаючи на факт, що євроатлантична орієнтація починаючи з 1994 року є офіційною політикою України, на початку 2003 року Україна не знаходить себе у списку держав-кандидатів запрошених приєднатися до НАТО або ЄС, при цьому вона навіть не включена у порядок денний переговорів про членство. Ця ситуація – результат внутрішніх та зовнішніх викликів, які повинні бути вирішені раніше, ніж Україна може приєднатися до Євроатлантичного співтовариства.

Рішення Празького самміту, які визначили „другу хвилю” розширення НАТО на схід, поряд з позитивними (на котрих за браком часу зупинятися не буду), можуть „сприяти” появі нових викликів та загроз. Серед них можна визначити наступні:

у сфері європейської безпеки

• збільшення вірогідності розколу Альянсу, на „стару” та „нову” Європу, де „стару” Європу представлятимуть прибічники політики Німеччини та Франції, „нову” – країни ЦСЄ (запрошені до Альянсу у першій та другій фазі) та США. Останні політичні події усередині Альянсу, пов’язані з „іракською кризою”, лише посилили цю тезу;
• проблеми погодження та гармонізації взаємин з європейськими та євразійськими структурами безпеки, через затягування процесу прийняття адаптованого Договору про звичайні збройні сили у Європі і навіть відмова від нього, оскільки адаптований Договір готувався з урахуванням першої фази розширення НАТО на схід;
• посилення жорсткості індивідуальної конкуренції між країнами-кандидатами отримати запрошення на вступ у євроатлантичні структури безпеки, оскільки третя фаза розширення, скоріше за все, буде останньою.

• активізація російської „інтегруючої” політики в СНД та інші інтегративні (проросійські) регіональні новоутворення по відношенню до країн ГУУАМ та Центральної Азії.
• впровадження певної „ізоляціоністської” політики новими членами Альянсу стосовно держав-кандидатів „третьої” фази розширення, які вже під час празького самміту (у першу чергу Чехія і Румунія) підняли питання, що подальше розширення призведе до „девальвації” альянсу;
• подальше ускладнення процесу євроатлантичної інтеграції для „третьої” фази розширення (у якій, можливо, буде й Україна), оскільки альянс, з урахуванням прийому країн-учасниць другої фази, вже буде складатися з 26 країн з кожної з яких необхідно буде погоджувати питання вступу;
• конкуренція проектам євразійських транспортних коридорів;
• загострення соціально-політичної стабільності, як слідство посилення впливу антиглобалістських настроїв на внутрішньополітичні процеси у державах-сусідах з-за перспективи „зачинення дверей” для наступних країн-партнерів;
• перетворення східних держав-сусідів на зону „відстою” транскордонної міграції внаслідок укріплення східних кордонів новими членами альянсу і впровадження ними більш жорсткої візової політики;
• загроза стати об’єктом дій терористичних організацій, як держави що розділяє політику Альянсу спрямовану на анті терористичну боротьбу, визначену Празькими угодами.

• посилення позицій прихильників моновекторної орієнтації на співробітництво з СНД (РФ);
• загроза активізації соціальних конфліктів;
• перевід вирішення проблем кордонів та спірних прикордонних питань з новими державами – членами Північноатлантичного альянсу у нову площину;
• посилення голосу Росії у прийнятті рішень Північноатлантичного Альянсу з безпекових питань, що робить євроатлантичну інтеграцію України ще більш проблематичною.

За браком часу я не буду зупинятися на викликах і загрозах у сфері європейської безпеки у цілому. Цьому питанню (навіть кожній визначеній тезі) можна присвятити окрему доповідь, але не зробивши короткий коментар відносно фону, на якому розвиваються усі події, важко буде предметно викладати (і зрозуміти) – чому ті або інші виклики та загрози наведені у доповіді. Відтак, дуже стисло, хотів би зауважити наступне. Події навколо „іракської кризи” стали важким іспитом для Альянсу. Політика США, щодо майбутньої ролі Альянсу, явно входить в протиріччя з інтересами „старої” Європи На фоні результатів цих випробувань можна передбачати, що у найближчому майбутньому інтереси країн – альянтів, скоріше за все, лише ускладняться.

На наш погляд, США мають дуже амбітні плани у Центральній Азії. Саме сюди зміщується вектор їх основних інтересів і впроваджувати свою політику у цій частині світу вони збираються з новобранцями НАТО. Їх основний інтерес, як вбачається, буде полягати:

• на півдні – контроль за такими ядерними державами, як Індія та Пакистан, а також країнами Перської Затоки (Іраном, Іраком, Кувейтом, Арабськими Еміратами) – основними нафтодобувними державами;
• на сході – сухопутний контроль за західними кордонами Китаю;
• на півночі – контроль Росії;
• на заході – контроль за транспортними коридорами нафти та газу з країн Середньої Азії та Кавказу до Європи.

„Стара” Європа не збирається, власними руками і за власний кошт, сприяти американським амбітним планам та посилювати їх глобалістські позиції. Добре розуміючи, що доступ США до енергоресурсів Центральної Азії, (а за прогнозами науковців запасів сировини нафти та газу на планеті взагалі залишилось десь на 25 років), залишить Європі мало шансів конкурувати з американською продукцією зробленою на дешевій сировині, провідні країни „старої” Європи пішли в опозицію. Відтак, США у священний похід, під виглядом „антитерористичної кампанії”, збираються з „новобранцями” НАТО. Цю тезу підкріплюють, як рішення Празького самміту на котрому, як відомо, була прийнята нова стратегічна концепція НАТО відповідно до якої застосування військ Альянсу в рамках контртерористичної боротьби може виходити далеко за межі його кордонів, так і плани США, стосовно перекидання 65-тисячного американського угрупування із Західної в Центральну та Східну Європу. Але і Європа не стоїть осторонь цих процесів і „шикує” новобранців, натякаючи їм що питання вступу до ЄС вирішуватиме „стара Європа”, а не США. Все це можна вважати одною з найголовніших загроз існуванню європейської безпеки, яка може призвести взагалі до розвалу інститутів європейської безпеки, що склалися.

Серед регіональних викликів безпеки євроатлантичній інтеграції, відповідно до їх ієрархічної ваги, особливу увагу слід приділити активізації російської „інтегруючої” політики в СНД та інші інтегративні (проросійські) регіональні новоутворення по відношенню до країн ГУУАМ та Центральної Азії.

Після празького самміту Росія інтенсифікувала свою зовнішню політику, спрямовану на посилення свого регіонального впливу серед країн Східної Європи, колишніх союзників по СРСР (в тому числі й України). Найбільш „яскравими” прикладами цієї політики слід вважати обрання Президента України головою СНД на позачерговому самміті голів СНД у Києві, (наприкінці січня 2003 року), та створення єдиного економічного простору між країнами СНД (до якого увійшли Росія, Бєларусь, Казахстан і Україна). Слід зауважити, що Україна більше 10 років піддавала критиці існування Співдружності і виступала лише у якості спостерігача у всіх його економічних та воєнно-політичних структурах. З обранням Президента України головою СНД, це практично „легітимізувало” українську належність до цієї організації у повному обсязі.

Не менш несподіваним був крок України і стосовно підписання президентської угоди, щодо створення зони єдиного економічного простору. Дебати серед політичної еліти України, з приводу цих подій, зараз у розпалі. І хоча Захід дав позитивну оцінку ініціативі президентів з приводу створення єдиного економічного простору, більшість українських експертів вважають, що цю подію на шляху євро інтеграції України можна вважати кроком назад.

Серед викликів регіональній безпеці, особливої уваги заслуговує виклик, що випливає з перспективи майбутнього членства в Альянсі Румунії. Невирішеність майбутнього чорноморського шельфу дозволяє стверджувати про те, що після 2004 року Бухарест зможе спиратися у діалозі з Києвом на потужне плече Брюсселю. У такому ключі голос України буде значно слабкішим. Як відомо, результати останніх раундів (13-го, 14-го, 15-го) українсько-румунських переговорів з делімітації континентального шельфу та виняткових економічних зон, засвідчили, що Румунська Сторона так і не виявила конструктивного підходу стосовно питань, які є предметом переговорів. Міністерство закордонних справ України висловило свій жаль із приводу того, що Румунська Сторона, декларуючи відсутність територіальних претензій до Україні й визнання існуючої лінії кордону, поки що не виявляє відповідної політичної волі та не бажає зафіксувати відповідні положення в Договорі про режим українсько-румунського державного кордону письмово.

Чи усвідомлюють таку загрозу в Брюсселі? Очевидно, так. Чи готове НАТО безпосередньо втрутитися у вирішення спірного питання з урахуванням того, що дві країни декларують бажання стати його членом? Зважаючи на все, ні.

Сьогодні за столом українсько-румунських переговорів з прикордонних питань Київ відчуває себе більш впевнено, ніж Бухарест, оскільки розраховує на те, що Румунія, виконуючи вимоги НАТО про необхідність вирішення спірних питань з країнами сусідами, буде більш поступлива. Але цей виграш для Києва може бути скоріше тактичним. Через декілька років, коли перед Україною постануть питання безпосереднього вступу до Альянсу і виникне необхідність погодження питання вступу з кожним альянтом окремо, процес євроатлантичної інтеграції України може значно ускладнитися. Тобто ми можемо програти в стратегічному плані.

Слід передбачати що з приєднанням Румунії і Болгарії до НАТО, тобто з виходом Альянсу до чорноморського узбережжя, його наступним кроком буде зосередження уваги на розвитку стратегічних комунікацій, що складе конкуренцію проектам євразійських транспортних коридорів, які проходять через територію України. Такий розвиток подій також може стати викликом національним інтересам України.

Дуже цікавим моментом є те, що на самміті були окреслені перспективи участі Росії у діяльності НАТО. Зокрема, було заявлено про те, що рівень співробітництва Москви з Альянсом буде вкрай високим, а вплив РФ на рішення, які будуть прийматися, може бути навіть більшим, ніж нових членів НАТО.

Європа намагається побудувати стратегічне партнерство з Росією. Вона розробила архітектуру структурного діалогу з Москвою, якому немає рівних серед інших структурних зв’язків між Заходом та третіми країнами. Правило, відоме як „Росія понад усе” є домінуючим чинником, який формує східну політику Європи, включно з її ставленням до України.

Ми з розумінням ставимося, що після вересня 2001 року політика НАТО багато в чому характеризується “довірою” до держави-партнера, густо замішаному на економічному інтересі до співробітництва. Але такий „бізнес-підхід” в міждержавних відносинах, який з одного боку зміцнює російські позиції, а з іншого – послабляє українські, потребує кореляції. Принцип „Росія понад усе” має принаймні бути об’єднаний з додатковою умовою, а саме: „не за рахунок України”.

В заяві лорда Робертсона, і в Декларації Празького самміту НАТО однозначно дано зрозуміти: цей раунд розширення не останній. “Двері НАТО будуть залишатися відчиненими для європейських демократій, які бажають і здатні взяти на себе відповідальність і зобов’язання членства, у відповідності зі статтею 10 Вашингтонського договору”. У той же час, президентом Чеської Республіки Вацлавом Гавелом у його доповіді на конференції “Трансформація НАТО” пролунала така фраза: „Я упевнений, що розширення НАТО має політичні межі та переступання через них призведе до того, що весь цей інститут буде позбавлений свого сенсу”.

Більш конкретно за результатами самміту висловився Посол США у Росії А.Вершбоу, який перспективи розгляду членства України в організації НАТО назвав дуже віддаленими: "Це питання знаходиться за горизонтом...”.

Позиція ж президента Єврокомісії Романо Проді, яку він висловив в інтерв’ю голландській газеті De Volkskrant стосовно перспективності європейського курсу України, де він наголосив, що він взагалі не бачить причин для вступу України у ЄС, а „...той факт, що українці ... вважають себе європейцями, для мене нічого не значить” взагалі викликає обурення.

Тобто, той психологічний тиск, який політичні лідери певних країн та організацій нині оказують на Україну, з метою змінити або вплинути на наш зовнішньополітичний та державний курс, також можна вважати викликом нашій національній безпеці у соціально-психологічній сфері.

Серед викликів, пов’язаних з соціально-психологічною сферою, слід відзначити і доволі стійке сприйняття власної безпеки представниками певних західних еліт (і широко розповсюджене серед широких верств населення), через ідею ставлення до України, як до буферної держави, яка геополітично відокремлює Росію. Згідно з цією думкою Росія все ще залишається загрозою для безпеки, відтак, добре мати між нами та ними іншу державу. Ця логіка йде супротив будь-яких спроб включити Україну до клубу, а навпаки, спрямована на утримання України на особливому місці на узбіччі.

Ідентифікація викликів євроінтеграції в сфері національної безпеки України, була зроблена відразу після закінчення Празького самміту і висвітлена у звіті євроатлантичного симпозіуму з безпеки, який був організований у Києві 4 грудня 2002 року. Слід зауважити, що погляди представників уряду України, а також ЄС і НАТО щодо головних викликів євроінтеграції України представлених на симпозіумі у цілому співпали. Вони мали розбіжності лише у підходах щодо механізмів їх нейтралізації стосовно дій уряду, а також специфічних рис та пріоритетів у політичній, економічній та соціальній сферах.

Урядовцями України був признаний та описаний широкий діапазон внутрішніх та зовнішніх викликів, які заважають процесу інтеграції України.

Найбільш суттєвими були визнані виклики внутрішні, а саме:

• Тривала політична криза і нестача політиків здатних здійснити реформи. Україна відчула декілька криз довіри гілкам влади, після недавніх парламентських виборів 2002 року. Ці кризи завадили політичним діячам досягти політичної згоди у питаннях реформ у ключових галузях економічного, соціального й політичного життя. Це призвело до збереження і укріплення неефективної політичної системи, проблемам у перетворенні виборчої системи, здісненню часткової політики економічної лібералізації, яка співіснує зі старими елементами централізованої економіки і невдалою соціальною політикою.
• Недостатні фінансові ресурси і конкуруючі пріоритети у здійсненні реформ. В питаннях вибору, коли навіть політична згода була досягнута, недостатній бюджет вів до неспроможності здійснити визначені реформи. Виконання статей бюджету, за визначеними урядом пріоритетами, було пов’язане з великими труднощами, оскільки усі вони були зав’язані на велику кількість реформ, кожна з котрих потребувала відповідного фінансування.
• Нестача підготовлених людських ресурсів для здійснення реформ. У багатьох областях, з-за нестачі навчених і професійних людських ресурсів, здійснення реформ відбувалося повільно. Це – довгостроковий виклик управлінню.
• Неадекватні закони для засобів інформації. Нині законодавча підтримка у цій галузі недостатня.
• Збереження старого менталітету в усіх сферах економічного, соціального і політичного життя. Радянський менталітет зберігається і заважає спробам реформ. Труднощі у розумінні цього менталітету стримували іноземні прямі інвестиції в Україну і перешкоджали розвитку сучасної економіки.
• Здійснення оборонних реформ. Повинен бути вжитий і відповідно профінансований радикальний перегляд воєнної доктрини та збройних сил. Цю реформу буде особливо складно здійснити, оскільки це кидає виклик стійкому воєнному менталітету. У цій сфері визначені такі виклики:

• Виконання Плану дій НАТО – Україна 2003 (підписаного у Празі). Сімдесят процентів заходів, відображених у Плані дій, стосуються внутрішніх реформ політичної системи і лише тридцять процентів стосуються оборонних реформ. Об’єднаний ефект неадекватних засобів, нестача політиків і переважання старого менталітету буде сприяти істотним викликам у виконанні Плану дій.
• Недостатня суспільна підтримка євроатлантичної інтеграції. Суспільство роздроблено у тридцяти процентних показниках: 30% – за, 30% процентів – против і 30% не визначилися про своє бажання щодо приєднання України до НАТО або ЄС. На рівні виконавчої влади – підтримка у 80%. Такий самий показник серед експертів з МЗС, МО, Верховної Ради і ЗМІ. Також серед гілок законодавчої та виконавчої влади існують і сильні антинатовські групи.
• Складні та унікальні політико-економічні умови, успадковані від радянської системи. Умови політичних і економічних перетворень в Україні є більш складними ніж в інших країнах ЦСЄ. Вони характеризуються:

Найбільш суттєвими зовнішніми викликами, зазначені наступні:

• Неоднозначна позиція НАТО і ЄС по відношенню до євроатлантичного членства України. Причина – двоякість ставлення самої України щодо її євроатлантичного членства, що вело до побоювань можливості прийняття обома організаціями офіційної позиції не розглядати питання щодо її майбутнього членства. Двоякість позиції НАТО і ЄС, заснованої на відсутності побудови довіри, що перешкоджало політичній підтримці суспільством євроатлантичної інтеграції України. Як наслідок:

• Криза довіри між Сполученими Штатами і Україною. Україна прихильна позиції подолати кризу, що мається і розвивати стратегію поновлення довіри між двома країнами. Зазначена криза підриває можливості натовського членства для України і підриває двосторонні відносини з НАТО.
• Підтримка конструктивних відносин між Україною і Росією. Зовнішня політика України у відношенні до Росії, полягає у тому, щоб послідовно переконати Росію, що євроатлантична інтеграція України відповідає й інтересам Росії.

Механізми реалізації з подолання ідентифікованих викликів

Україна розвиває стратегії і робить конкретні кроки, щоб вміло обійти ідентифіковані виклики євроатлантичної інтеграції. Урядовці України висунули на передній план наступні дії з подолання ідентифікованих викликів:

В галузі реформи політичної системи:

• Передоручення більшої частки політичної відповідальності парламенту. Це дозволить повернути Україну до парламентської демократії і призведе до заміни наявної змішаної системи виборів на пропорційну. Така реформа сприятиме вирішенню проблем, пов’язаних зі свободою засобів масової інформації, роллю громадянського суспільства і судовою реформою.
• Створення демократичних засад щодо співробітництва між опозицією і урядовою владою. Цей процес буде, по-перше, визначати механізми з налагодження внутрішніх політичних спорів через діалог; і, по-друге, забезпечить досягнення договірних домовленостей серед партій з різними поглядами.

В галузі економічних реформ: продовжити розробку стратегії подальшого переходу країни до ринкової економіки. Інструментами такого перетворення є постійний діалог з ЄС і США щодо отримання статусу країни з повною ринковою економікою. З цього приводу з ЄС і США вже обговорені вимоги, які необхідно буде виконати. Наступним кроком України, в стратегічному плані, повинно стати виконання усіх зобов’язань, необхідних для вступу у ВТО.

В галузі оборонної реформи:

• Продовжити подальше реформування оборонного сектора у відповідності із рішеннями Президента України (липень 2002 року), щодо збільшення оборонного бюджету. Хоча, навіть виконання цих рішень не є достатнім для реформування оборонного сектора у повному обсязі у відповідності з Планом дій.
• провести оборонний огляд (а defense review), який дозволить оцінити пріоритети і потреби реформи.
• продовжити скорочення чисельності збройних сил, у відповідності з вимогами оборонної реформи до тих пір, поки адекватні рівні збройних сил не будуть досягнуті.

Стосовно співробітництва з НАТО і Планом дій 2003:

• Розробити пропозиції з встановлення внутрішнього державного механізму для виконання Плану дій 2003 урядовими структурами. Першою ознакою цього механізму буде указ Президента, спрямований на виконання Плану дій, що надасть цьому документу регулюючу силу в країні.
• Під час розроблення та прийняття нової концепції оборонної політики України, воєнної доктрини та інших документів, відобразити вступ у ЄС і НАТО як стратегічну мету.
• Прийняти безпосередні міри з подолання кризи довіри у відносинах зі США. Міри повинні сприяти усуненню факторів недовіри і відновленню діалогу стосовно євроатлантичного членства.
• Налагодити механізм доброї поінформованості суспільства щодо рішення приєднатися до НАТО, як складову внутрішньої політики.

Позиція НАТО і ЄС стосовно євроатлантичної інтеграції України

Практично західними експертами усіх рівнів відмічається прогрес у співпраці НАТО, ЄС і України щодо євроатлантичної інтеграції останньої. Найбільшого успіху досягнуто в оборонному реформуванні, митному законодавстві, правах інтелектуальної власності і в реформі банківської сфери. Прогрес у відносинах НАТО – Україна був відмічений в галузях, де уряд був найбільш „піддатливий”, особливо в оборонному реформуванні.

Погодившись, що виклики, ідентифіковані українськими експертами, оказують суттєві перешкоди створенню життєздатної демократичної системи і ринковій економіці в Україні, а також її євроатлантичній інтеграції, експерти НАТО і ЄС запропонували у сфері урядових реформ зробити специфічні акценти, які дозволять прискорити процеси демократичних перетворень і створити вільні ринкові основи для України, а саме:

В галузі пріоритетів з перетворення роботи уряду України акцент повинен бути зроблений на:

• Укріплення усіх реформ які стосуються загальноприйнятих цінностей і принципів дії демократичного суспільства. Членство в НАТО і ЄС для кожної конкретної країни засновано на загальноприйнятих цінностях демократії, ринкової економіки, верховенстві закону, повазі до прав людини і свободі засобів масової інформації. Дотепер окремі політичні події в Україні та приклади її економічної поведінки дозволяють стверджувати, що цінності і стандарти прийняті у євроатлантичному суспільстві не виконуються, а деякі мають явно недемократичний характер. НАТО і ЄС готові працювати з урядом України, з метою розвивати стратегії зі створення політичного, економічного і соціального середовища, заснованого на загальноприйнятих цінностях.
• Свободі засобів масової інформації, як найвищому пріоритеті. Свобода засобів масової інформації – не є дещо реальне в Україні, не дивлячись на факт, що окремі політичні групи розуміють її необхідність. Більша кількість вільної преси позитивно впливає на економічні перетворення у країні. Уряд України і суспільство повинні це зрозуміти і діяти відповідно.
• Недоліки урядової інформаційної стратегії євроатлантичного членства. Існують суттєві непорозуміння внаслідок суспільних і політично неправильних сприймань щодо вимог та вигод від членства в НАТО і ЄС. Ці неправильні сприймання є результатом недостатності інформації, яка базується і розповсюджується на основі міфів та хибних суспільних очікувань. НАТО і представники ЄС рекомендували, щоб уряд вніс ясність у ці неправильні сприйняття наступним чином:

Визначення та подолання (нейтралізація) ідентифікованих викликів і загроз, що заважатимуть євроатлантичному курсу України, значно сприятиме скороченню терміну нашого перехідного періоду. Ми усвідомлюємо, що процес цей тривалий, нам необхідно буде ще чимало зробити в галузі внутрішніх економічних і соціальних перетворень, реформуванні політичної системи суспільства, оборонній реформі тощо, але сьогодні євроатлантична спільнота повинна знати, що Україна не бачить альтернативи її євроатлантичному курсу. Ми знаємо про свої проблеми і готові нарощувати свої зусилля на усіх напрямках співробітництва з країнами НАТО. Ми маємо надію, що Північноатлантичний союз не тільки прийме до уваги наші прагнення, але й змінить свою політику щодо України.