Два паспорти

У Центральній Європі неоднозначно ставляться до подвійного громадянства, проте не всюди його розглядають як загрозу для національної безпеки

Автор: Олеся Басараб (Братислава)

В Україні розпочалася справжня істерика навколо проблеми подвійного громадянства. Раніше теж виникали хвилі публікацій про румунську паспортизацію Буковини, або про російську - Криму. Проте зараз реакція серйозніша: у Верховній Раді готують до другого читання законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України (щодо відповідальності за приховування факту перебування у громадянстві іншої держави або набуття такого громадянства)", котрий передбачає кримінальне покарання та штраф.

Що дозволено Юпітеру, не дозволено бику

За визначенням, демократична держава має захищати права і свободи громадянина. На думку автора цієї статті, подвійне громадянство сьогодні є в інтересах більшості громадян України. Зрештою, погляди українців на другий-третій паспорт навряд чи істотно відрізняються від поглядів сусідів - поляків. У Польщі соціологи ґрунтовно досліджували це питання ще з 1990-их і виявили, що спочатку "західний" паспорт був для поляків в основному перепусткою до заможнішого світу. Канадське, голландське, німецьке громадянство цінували як запоруку спокійної старості та доступу до кращої медицини - тобто за відчуття безпеки, яке Польща забезпечити не в стані.

Важливі й деякі суто "технічні" причини набуття другого паспорта, наприклад, умови ведення бізнесу або права успадковування. Ідентичність - це теж не остання річ. Чимало поляків в опитуваннях заявляли, що їм хотілося відчути себе теж "француженкою" чи "канадцем". Однак зменшити свою "польськість", позбувшися польського паспорту, багатьом не хочеться (плюс з цим виникають бюрократичні ускладнення). Цілком очевидно, що українці поділяють позицію сусідів.

Але найбільша мотивація - сувора візова політика ЄС, через яку багатьом українцям здається, що вони припнуті до своєї рідної країни, як теля до кілка. Для того, щоб знайти легальну працю з достойною платою за кордоном, потрібно докласти просто гігантських зусиль. У цій ситуації паспорт громадянина країни ЄС - це те, що дає свободу вибору. Тому спробу криміналізувати подвійне громадянство в Україні можна розглядати і як метод утримання в країні дешевої робочої сили.

З іншого боку, не секрет, що в широких штанинах української політичної та бізнесової еліти частенько лежить не один паспорт. Крім банальних панамських чи російських паспортів, є і паспорти країн, які надають громадянство в обмін на інвестиції. В ЄС, наприклад, за 10 млн. євро інвестицій можна отримати громадянство Австрії. В такий спосіб громадянство найчастіше отримують, за австрійськими даними, росіяни, китайці та українці, всіх разом з десяток щороку. Якщо друге громадянство криміналізують, то вони теоретично - теж мали б постраждати. Однак, мало хто сумнівається в тому, що в Україні і надалі діятиме ринцип "закон як дишло", тож еліта залишиться при своїх паспортах, а от пересічним громадянам ліпше лишатися на "рідних" полях-заводах. Тому й ігноруються давно відомі необхідні для запровадження безвізового режиму вимоги ЄС.

Турбота про діаспору

Практика преференцій для діаспори - не новий винахід. Наприклад, ще з 1870-их і до початку Першої світової війни Румунія надавала громадянство без 10-річного періоду натуралізації етнічним румунам із сусідніх країн, називаючи це "визнанням" громадянства. Після розпаду Варшавсього блоку країни Центрально-Східної Європи почали процес реституції, і не тільки в розумінні повернення "досоціалістичних" майнових прав, але і прав громадянства, адже багато хто після Другої світової війни змінив громадянство не з власної волі. Відтак нові закони про громадянство писалися і з огляду на повернення "своїх".

Угорський закон до останнього часу дава право на громадянство лише етнічним угорцям, але нещодавні зміни надають його й особам іншої етнічної приналежності, чиї предки були громадянами Угорщини. Румунське законодавство було досить складним, проте після минулорічних заворушень в Молдові, коли комуністи, його значно спростили. До речі, Україна, значну частину населення якої розвіяли війни, евакуації, насильні і добровільні переселення, теж спростила отримання громадянства тими, чия родинна історія з нею пов'язана. Наприклад, для отримання українського громадянства достатньо, щоб брат, сестра, син чи дочка апліканта народилися чи проживали в УРСР, а також інших українських державних утвореннях (Українській Народній Республіці, Західноукраїнській Народній Республіці, Українській Державі, Карпатській Україні). У більшості країн для цього треба мати прямого предка - громадянина.

Як пояснив професор міжнародного права Католицького університету в Любліні Олександр Мережко, "Україна в 1997 році приєдналася до Європейської конвенції про громадянство. Цікаво, що в тексті Конвенції прямо передбачається необхідність визнання подвійного громадянства в певних випадках: коли йдеться про дітей зі змішаних шлюбів та набуття другого громадянства в шлюбі. Наразі Україна не забороняє подвійне громадянство, а лише не визнає його. Тому, коли в українського громадянина є ще інші громадянства, для України він - лише її громадянин". Отже, з одного боку, Україна зобов'язалася визнавати подвійне громадянство дитини, яка, приміром, за народженням набула два громадянства батьків. З іншого - подвійне громадянство як таке не визнає. Чехія та Словаччина, які ратифікували цю конвенцію, наприклад, законодавчо закріпили ці два випадки, коли подвійне громадянство визнається.

Схожий до українського підхід до громадянства має Польща. Вона єдина, підписавши Конвенцію, не ратифікувала її, щоб уникнути колізій. Час від часу, під чергові вибори, в країні розгорається дискусія щодо поляків з кількома паспортами, але до якихось конкретих ініціатив справа не доходить. Тим часом, перепис населення 2002 року виявив у Польщі 445 тис. осіб, які мали інший паспорт. Більшість із них - жителі Силезії та західної Польщі, котрі отримали в 1990-их роках німецьке громадянство (279 тис.). За оцінками ж польського уряду, насправді поляків із кількома громадянствами в кілька разів більше.

На думку Томаша Зарицького з Інституту публічних справ, у Силезії традиційно найнижча явка на виборах тому, що частина "шльонзаків" перебралися до Німеччини та стали її громадянами - але не тільки не зреклися польських паспортів, але й не знялися з реєстрації. "У США таких поляків теж має бути чимало. До того ж серед ізраїльтян все більше осіб отримує польский паспорт як другий чи черговий. Тож експерти говорять про сотні тисяч, а то й мільйони випадків подвійного громадянства серед поляків", - зауважує Зарицький. Як це не дивно, питання загрози територіальній цілісності країні в таких дискусіях у Польщі ніколи не виникало.

Словацькі страхи і Угорщина

А от у Словаччині страх втрати територій (або навіть можливої військової агресії з боку Угорщини) в останні два роки був дуже відчутний. Особливо гучно про нього заговорили цієї весни, коли угорська влада почала готувати зміни до закону про громадянство. Зміни, що полегшать громадянам сусідніх країн отримання угорського паспорту, набудуть чинності 1 січня 2011 року.

Словацькі соціал-демократи пропонували запровадити кримінальну відповідальність за набуття словаками другого (тобто угорського) громадянства, проте програли парламентські вибори у червні. Новий уряд країни формує центроправиця, лідерка котрої Івета Радічова висловилася категорично проти будь-якого покарання громадян Словаччини за набуття другого паспорту. Переможна коаліція пропонує законодавчо затвердити в таких випадках визнання лише громадянства Словаччини, без кримінальних санкцій чи адміністративних штрафів. На думку депутата парламенту від партії "Міст - Híd" (яка виступає за примирення між угорцями та словаками) Ондрея Достала, проблемою є те, що нове угорське законодавство не вимагатиме (як і теперішнє румунське), реєстрації чи проживання громадянина на території країни. Він вважає такий підхід досить нестандартним, а значення такого подвійного громадянства для громадян Словаччини угорського походження радше символічним, аніж практичним.

"Прийняття угорського закону про подвійне громадянство без консультації зі словацькою стороною я вважаю невдалим. Неправильно, що це питання вирішили перед словацькими парламентськими виборами. Це конфронтаційний крок з боку Угорщини, котрий підвищив напругу між країнами. З іншого боку, повністю неадекватною була реакція словацької сторони. Я не погоджуся, щоб наших громадян позбавляли громадянства тому, що отримали інше, - каже Достал. - Хоч угорський закон сприймаю радше негативно, не вважаю його реальною небезпекою для Словацької республіки. Словаччина і Угорщина - союзники в НАТО та ЄС, а не ворожі країни. Вони мали би повернутися до діалогу".

Загрози для України

На думку Олексія Полторакова з Громадського комітету національної безпеки України, для оцінки загрози територіальній цілісності нашої держави треба аналізувати низку чинників. Самого подвійного громадянства не вистачить для адекватної оцінки. Україна, наприклад, не зіткнеться із проблемою розмивання ідентичності через поширення подвійного громадянства, адже має велику як для Європи територією та кількість країн-сусідок, значне населення. А головне - в країні традиційно сильна культурна різноманітність.

А от маленькі країни на кшталт Молдови оцінюють подвійне громадянство як загрозу своїй національній ідентичності. Проте, як найбідніша країна Європи, Молдова не може ускладнити життя своїм громадянам, які живуть і працюють в інших країнах, користуючись громадянством Румунії чи Росії. Попередній уряд комуністів дуже ревниво ставився до факту набуття молдованами румунського громадянства, але не міг піти на невизнання, а тим більше заборону другого громадянства.

Українців страшать більше тим, що через поширення "других" громадянств країна може втратити деякі регіони. Найчастіше згадується загроза з боку Росії, Румунії, а часами й Угорщини. Ймовірну загрозу російської анексії Криму під соусом захисту й своїх громадян експерти розписали в усіх деталях. Виникає питання: а якби Росія вирішила захистити етнічних росіян чи "російськомовне населення", то чи стала би відсутність у них російського паспорту перешкодою? Напевно, що ні. Коли ж ідеться про західних сусідок України, то згадка, що ці країни - члени ЄС та НАТО, і тому не будуть підіймати питання про перегляд кордонів, заспокоюють далеко не всіх.

Румунські експерти переконують, що видача румунських паспортів не переслідує на меті зміну кордонів. Маріан Зулян, фахівець з міжнародної і національної безпеки з Університету Бухареста, вважає, що небезпека з боку Румунії для України - це звичайне перебільшення: "Я вважаю таку реакцію нормальною для народу на ранній стадії державного будівництва, проте такий підхід обложеної фортеці йде на шкоду Україні - так само, як подібний підхід Чаушеску в 1968-1989 роках". Часто непорозуміння, що виникають між Україною та Румунією коріняться в економічній конкуренції між країнами (наприклад, судноплавних дунайських каналів).

Маргіналізація шовіністів

Україну в основному непокоять заяви партії "Велика Румунія" під керівництвом скандального бізнесмена Корнеліу Тудора. Поте, як на думку Анки Марії Черні, президентки Фундації ім. Іона Бербуша, жодної загрози з боку Румунії для України немає - ніхто зі здоровим глуздом не може всерйоз розважати над такою можливістю. "Навіть на вербальному рівні - незалежно від того, наскільки демагогічними можуть бути деякі румунські політики - ніхто не закликає до агресії проти України. Я говорю про маргінальних "циркових" політиків, які традиційно виступають на політичній сцені як екстремісти-націоналісти, а саме "Велика Румунія". Ці люди зовсім не "психи" - така лишень їх лінія поведінки. Але в них є своя логіка: традиційно ворогом є Угорщина, а в ширшому розумінні - НАТО та Захід," - розповіла пані Черня.

З часу вступу до ЄС шовіністичні румунські партії маргіналізуються. На перших євровиборах 2007 р. і партія Тудора, і партія його конкурента - відомого ксенофобськими закликами та корупційними скандалами, власником футбольного клубу "Стяуа" Джіджі Бекалі (Партія нової генерації), в Європарламент не потрапили. В 2009 р., об'єднавши зусилля, їм вдалося провести 3 депутатів (від країни всього - 33). Після національних виборів 2008 р. "Велика Румунія" поза парламентом, а партія Бекалі не потрапляла туди взагалі. Цікаво, що на політичний маргінес відходить невелика, але раніше впливова - за допомогою медіаресурсів - Консервативна партія. В 2005-2006 рр. вона була молодшим членом правлячої коаліції. Румунські експерти тоді називали її як один із чинників напруженості між Бухарестом та Києвом. Так чи ні, але зазвичай на конференціях журналісти мас медіа, що належали саме цій партії, традиційно вирізнялися провокативними запитаннями до українських учасників. В 2008 р. створивши блок із соціал-демократами, спромоглася провести лише одного сенатора та чотирьох депутатів нижньої палати.

Європейське громадянство

В тривалій перспективі Румунії та іншим країнам ЄС, доведеться зіштовхнутися із впливом європейського громадянства на світогляд та ідентичність своїх громадян. Можливо, над концепцією європейського громадянства зараз задумуються науковці та політики, проте практичний вплив відчутний вже і пересічним європейцям. Що таке європейське громадянство, вперше було визначено в Договорі про Європейський Союз, хоча передували тому дискусії ще з 50-их років. Європейське громадянство забезпечує право подорожувати, працювати і жити будь-де в ЄС, брати участь у виборах до Європарламенту тощо. Хоч починалося все суто з економіки, в останнє десятиріччя все бвжливішим стає європейське громадянство як зв'язка між громадянином та Союзом.

На даний момент кожен громадянин країни-члена ЄС є громадянином ЄС. За Лісабонським договором громадянство ЄС є додатковим до національного. Зараз європейське громадянство працює "на виїзді" - його регуляції в основному діють тоді, коли людина живе не в своїй країні, а якійсь іншій в ЄС. Наприклад, з його допомогою полька, що мешкає в Німеччині, відсудила в Польщі право на компенсацію цивільної жертви війни. А чимало німців, які самі чи їх діти вчилися де-інде в ЄС, оборонили своє право на знижки в оподаткуванні. Тож, на думку правників, відбувається не ерозія національного громадянства, а корозія. Тобто, європейське громадянство не заміщує, а лише "надкусює" національне. Втім, якби не провалили Конституційний договір, зараз в Європі було би подвійне громадянство, та ще й можливість вибору між національним і єесівським. Проте такий сценарій з часом може реалізуватися.

Україна, яка говорить про свої євроінтеграційні амбіції, мусила би готуватися до того, що суверенітетом - в тому числі в питаннях громадянства - доведеться добре поділитися.Якщо ці амбіції є радше демагогією, то все рівно доведеться зіштовхнутися з новими тенденціями громадянства як суспільного явища. Адже все більше українців з походження - чи за вибором трудової міграції, чи за шлюбом, и за народженням в змішаній родині - будуть громадянами членської країни та ЄС взагалі. І не треба оцінювати друге громадянство лише як спосіб "інтегруватися тушкою" в ЄС. Чи Україні, яка і так вимирає, потрібно відмовити тим із них, хто мав би подвійну-потрійну ідентичність, не тільки відчувати себе українцями, але й бути громадянами цієї країни? Паспорт в кишені допомагатиме бути в тому числі і українцями й наступним поколінням, які мешкатимуть аз кордоном. Наприклад, не дивиною є бразильці-італійці. Італійські мігранти до Бразилії передають нащадкам не тільки розповіді про свою батьківщину, але і громадянство. Тому громадянин Бразилії, чия бабуся була італійкою, має й італійське громадянство - і почуває себе і бразильцем, і італійцем.

В світі все більше поширюються множинні ідентичності, суспільство не змушує обирати одну спадщину. Народжена в знайомої українсько-польської пари мала Вероніка, наприклад, може обрати собі бути європейкою-полькою-українкою. І можливість мати громадянство батьків їй би в цьому дуже допомогло. А для України в тім була би ще одна користь. Ймовірно, колись її нащадки могли би без зайвих клопотів, в будь-який момент провернутися - успадкувати землю, посадити дерево, побудувати дім, народити дітей.

Коментарі

Андраш Баршонь, посол Угорщини в Україні

Міжнародне право не має загальної заборони щодо подвійного громадянства. Більшість країн-членів ЄС - в деяких випадках із застереженнями - визнають подвійне громадянство. Багатостороннє регулювання громадянства поступово лібералізується. В ЄС кількість осіб із подвійним громадянством зростає.

Угорське законодавство вже містило умови отримання угорського громадянства (відтак воно могло бути подвійним), проте процедура для мешканців сусідніх країн була складнішою. Зміни, що зараз пропонуються, знімуть негативну дискримінацію: ліквідують етнічний підхід (будь-яка особа, чий предок був громадянином Угорщини або був угорцем за походженням, має право звернутися за угорським громадянством - незалежно від етнічної приналежності). Також зміни спростять процедуру: термін розгляду скоротиться із трьох до одного місяця, а також не буде вимагатися реєстрація на території Угорщини.

У випадку подвійного громадянства, дана особа підпорядковується юрисдикції країни постійного проживання: угорська юрисдикція стосується тільки тих, хто мешкає в Угорщині. Нове угорське законодавство про громадянство буде в своїх основах подібне до законодавства Румунії, Сербії та Словаччини, а в певній мірі схоже на хорватське та словенське. Зміни, що пропонуються, не надаватимуть угорське громадянство насильно або масово, а лише зроблять можливими індивідуальні заявки.

Посольство Румунії в Україні

У законі про громадянства не міститься етнічних критеріїв. Наприклад, етнічний румун, не будучи нащадком громадянини Румунії, не може розраховувати на спрощені умови - лише на загальні. Також надання румунського громадянства не залежить від місця проживання чи реєстрації апліканта. Закон пердбачає, що румунське громадянство не надається масово чи колективно, а лише індивідуально, залежно від дотримання умов закону. Відтак кожне подання розглядається окремо.

25.01.2011

На початок