Дзеркало тижня, № 44 (368) 10-16 листопaда 2001 року

Тетяна Силіна

Київ - Женеві: що в підписі моїм?
Pro і contra приєднання України до конвенції ООН про статус біженців

© Дзеркало тижня 2001

Через місяць у Женеві на грандіозну зустріч-святкування 50-річчя Конвенції про статус біженців 1951 року з’їдуться глави та міністри всіх держав — її учасників. Представництво Управління верховного комісара ООН у справах біженців (УВКБ ООН) в Україні, «обробляючи» українських депутатів і чиновників, докладає максимум зусиль, щоб на той час наша країна встигла завершити всі внутрішні процедури і в урочистій обстановці Женевського саміту змогла нарешті заявити про своє приєднання до конвенції. (На сьогодні у Європі тільки Україна та Молдова не підписали цього документа.) Однак, схоже, обставини складаються так, що на торжествах у Женеві Україна буде представлена лише як спостерігач. І, на думку представників УВКБ ООН, «сама поставить себе в несправедливе становище».

Ніякої «ізоляції» та «самотності»

Звісно, приєднання до Конвенції під час ювілею, що напевно буде висвітлюватися на шпальтах й екранах світових ЗМІ, додало б світлих штрихів до портрету України в очах прогресивного людства і принесло б нашій країні трохи більші політичні дивіденди, ніж той самий крок, але зроблений у робочому порядку і в буденній обстановці.

«Приєднання і дотримання Конвенції — частина цивілізованої поведінки нації, — озвучив в інтерв’ю «ДТ» свої аргументи за підписання нами цього документу представник УВКБ ООН в Україні Томас Бірат. — Ніхто сьогодні не може дозволити собі бути ізольованим і залишатися самотнім, коли всі прагнуть об’єднатися. Жодна європейська країна не може собі дозволити сказати, що не виконуватиме європейських вимог. Аби ще більше інтегруватися в Європу, природний шлях для України — приєднатися до європейських документів. А Конвенція 1951 р. — це основа всієї міжнародної системи захисту біженців. Якщо Україна її підпише, то вона стане членом своєрідного клубу, у якому зможе обговорювати питання правового захисту біженців. Адже штаб-квартира УВКБ ООН — це своєрідний «кліринговий дім», у якому чотири рази на рік можна виступити і викласти свої погляди, обговорити питання, які вас турбують».

Безумовно, це буде велика честь для нашої країни. А також ще одна можливість продемонструвати свою «цивілізованість» та «європейськість». Тим більше що дорікнути Україні в небажанні виконувати європейські вимоги аж ніяк не можна. Ухвалений цього літа у новій редакції Закон України «Про біженців» — один із найліберальніших у Європі (УВКБ ООН брало дуже активну участь у його підготовці). І можна з упевненістю стверджувати, що в міграційній ситуації останніх років навряд чи котрась навіть із найбільш «цивілізованих» та розвинених європейських держав дозволила б собі такий лібералізм.

Та й сам пан Бірат визнає, що, прийнявши останнім часом нову редакцію Закону України «Про громадянство України», Закону «Про біженців» і Закон «Про імміграцію», «Україна приєдналася до основних принципів, закладених у Конвенції». А підписавши ще раніше Загальну декларацію прав людини (у якій сказано, що кожна людина має право шукати притулку в іншій країні), Європейську конвенцію з прав людини, Конвенцію про права дитини, Конвенцію про запобігання катуванням і нелюдському або такому, що принижує гідність, поводженню або покаранню й інші міжнародні документи, «Україна взяла на себе більшість зобов’язань, закладених у Конвенції 1951 р.».

Договір дорожчий за гроші?

Сьогодні питання, скільки ж коштуватиме приєднання до Конвенції і які ще переваги, окрім можливості чотири рази на рік висловити свої погляди, отримає наша країна, поставивши свій підпис під Женевською конвенцією, аж ніяк не порожні.

«Приєднавшись до Конвенції, Україна не візьме на себе жодних додаткових зобов’язань до тих, які в неї вже є, — запевняє Т.Бірат.

— І коли хтось ще сумнівається у необхідності цього кроку, то лише тому, що має неправильне уявлення про механізм Конвенції. Підпис під документом не передбачає жодних членських внесків, жодних додаткових фінансових зобов’язань. Навпаки, це дозволить збільшити міжнародну допомогу Україні для облаштування біженців. Тим більше що між підписантами Конвенції є домовленість про так званий розподіл тягаря, тобто існує розуміння того, що деякі країни перебувають у перехідному періоді і зазнають економічних і фінансових труднощів».

Домовленість така справді буцімто існує. Інша річ, як вона виконується. Суть у тому, що в Конвенції не міститься жодних вказівок на те, як цей тягар з прийому й облаштування біженців має розподілятися між усіма її підписантами. «Розподіл тягаря — одне з найбільш спірних питань для країн, які приймають, — визнають в УВКБ ООН, — оскільки воно стосується не лише людей і грошей, а й поєднане з конкуренцією в одержанні продовольства, медичних послуг, робочих місць, житла й у використанні довкілля. Якщо цієї проблеми не розв’язати, вона поставить під загрозу саме існування міжнародного режиму захисту біженців»1.

Наскільки відчутно може зрости міжнародна допомога Україні після її приєднання до цього документа? На наше пряме запитання пан Бірат, віддамо йому належне, дав не менш пряму відповідь: «Так само, як Конвенція не вимагає від держави-підписанта жодних фінансових витрат, вона і не обіцяє жодної фінансової допомоги. Нічого не гарантується заздалегідь, і, ставши підписантом, Україна відразу нічого не отримає. Допомогу надаватимуть згодом — у результаті переговорів і дискусій і залежно від наявних коштів». Зазначимо, що Україна набралася вже великого досвіду «дискусій» із Заходом, досі намагаючись, наприклад, отримати обіцяні кошти після закриття Чорнобильської АЕС. До того ж додамо, що, за нашою інформацією, останнім часом бюджет представництва УВКБ ООН в Україні було скорочено на 30%. Ця організація закрила вже своє представництво у Криму. (Будемо справедливі, УВКБ ООН надала нашій країні істотну допомогу в реінтеграції раніше депортованих народів на півострові. З цією метою їм було надано близько 10 млн. дол. Але не варто забувати, що заодно сама Україна виділила вже 320 млн. дол.) Нагадаємо також, що ООН асигнує зі свого бюджету кошти лише на адміністративні потреби, пов’язані з функціонуванням Управління верховного комісара. Решта витрат, пов’язаних із його діяльністю, відповідно до статуту УВКБ, оплачується з добровільних внесків. І, акцентують увагу спеціалісти, відповідно до того ж таки статуту й Конвенції, міжнародна допомога надається не країні, а біженцям, які в ній перебувають, незалежно від того, є ця країна учасником Конвенції чи ні.

У нинішній ситуації Україна, навіть приєднавшись до женевського документа, навряд чи може розраховувати на серйозну матеріальну підтримку з боку світового співтовариства. Адже навіть держави, які дають притулок незрівнянно більшій, аніж наша країна, кількості біженців («зі згубними наслідками для своїх і без того убогих економічних і природних ресурсів»), не можуть домогтися від розвинених держав допомоги, адекватної своїм витратам. Наприклад, Іран і Пакистан «надають притулок удвічі більшій кількості біженців, ніж усі країни Західної Європи разом узяті (причому це дані до початку антитерористичної операції в Афганістані. — Ред.). Попри це, 2000 р. найбагатші країни світу внесли на фінансування діяльності УВКБ ООН з надання притулку в усьому світі менше 1 млрд. дол. США — десяту частину від тієї суми, яку вони витратили на утримання власних систем надання притулку».

Якщо приєднання до Конвенції обіцяє, як нас запевняють, лише переваги, то чому, в такому разі, до документа досі не приєдналися такі великі «реципієнти» біженців, як Іран, Пакистан і навіть Індія — член виконкому УВКБ ООН (!), яка бере участь у виробленні глобальної політики щодо біженців?

Твердження, що Конвенція не вимагає від держави-підписанта жодних фінансових витрат, не зовсім відповідає реаліям. Річ у тому, що в ст. 14, 16, 20, 23, 24 і 29 документа прямо йдеться про зобов’язання держави забезпечувати права біженців у такому ж обсязі, як і власних громадян. Це означає: програми урядової допомоги, вимоги трудового законодавства (у тому числі пільги, пенсійне забезпечення тощо) і соціальне забезпечення, передбачені для громадян країни-учасника, мають автоматично поширюватися і на біженців. Свого часу українське Мінпраці, розписавши по пунктах усі види і суми таких виплат, дійшло висновку, що «приєднання до Конвенції про статус біженців викличе економічні та фінансові зобов’язання» (якби захотіли, профільні комітети ВР, а також АПУ, звідки в парламент має бути внесений проект Закону «Про приєднання України до Конвенції ООН про статус біженців і Протоколу, що стосується статусу біженців», могли б підняти ці документи або замовити нові розрахунки).

Не можна не погодитися з паном Біратом, який нагадує: Україна вже взяла на себе такі зобов’язання у своєму внутрішньому законодавстві, ухваливши цього літа Закон «Про біженців» у новій редакції. Але тут не можна не відзначити один нюанс. Ні для кого не секрет, що порушення законодавства, у тому числі й Конституції, — у нашій країні річ звичайна. Та якщо невиплата, наприклад, пенсій чи зарплат мільйонам українських громадян і їх злиденне існування не торкаються світового співтовариства, оскільки це внутрішня справа самої України, — то таке порушення щодо біженців уже цілком може стурбувати як мінімум УВКБ ООН і стати приводом для «виховання» України на різноманітних форумах, включно з Організацією Об’єднаних Націй і Радою Європи. Працівники представництва УВКБ ООН в Україні запевняють: якщо біженець не дискримінується в оплаті тому, що він біженець, і поділяє умови життя решти населення країни, яка надала йому притулок, — то це не є предметом для тривоги УВКБ ООН. І що за останні десять років ніхто не критикував, наприклад, Росію, Грузію або Азербайджан, які підписали Конвенцію, але не завжди виконують її положення, за невиплату якоїсь матеріальної допомоги. Їм докоряли лише за ненадання статусу біженця особам, які підпадають під визначення Конвенції.

Однак статут УВКБ ООН містить статтю про контролюючу функцію цієї структури. Крім того, і Конвенція, і Протокол, що доповнює її, прямо зобов’язують держави-підписанти цих документів надавати УВКБ ООН дані щодо їх виконання і про умови біженців. І якщо якийсь важіль впливу не використовується сьогодні, то хто сказав, що завтра на нього не натиснуть із усією нерозтраченою силою? Тим більше що Україну і сьогодні є за що критикувати. Наприклад, відомство, яке в нас безпосередньо займається біженцями і на яке покладено функцію надання статусу біженця — Державний комітет у справах національностей і міграції, — уже другий місяць практично знову паралізоване, оскільки переживає сьому (!) реорганізацію. Його главу досі так і не призначено. А чисельність удвічі менша, ніж була у старого Держкомнацу, і втричі менша, ніж коли міграційне відомство було ще міністерством. Ви не повірите, але сьогодні в Державному комітеті, який, окрім біженців, веде ще три інших напрями роботи, трудиться аж ... 46 осіб. Ось і виходить, що вивченням усіх справ і ухваленням рішень про надання (чи ненадання) статусу біженця у нас займається взагалі лише осіб дванадцять. І це в очікуванні нової хвилі біженців та нелегальних мігрантів? До того ж, як стало відомо «ДТ», нещодавно прем’єра переконали накласти вето на прохання Держдепартаменту у справах національностей і міграції збільшити його штатний розклад. За таких обставин Україна не в змозі виконувати не лише Конвенцію ООН, а й навіть власний новий Закон «Про біженців».

«Фортеця Європа»

«Попрацювавши у вашій країні півтора місяця, я ще не бачив жодної людини, яка б говорила, що Україна не повинна приєднатися до Конвенції», — поділився з «ДТ» пан Бірат. Зізнаємося, нам такі люди теж не траплялися. Та скільки завгодно тих, хто переконаний, що Україна, звісно ж, мусить стати підписантом Женевської конвенції, але сучасний момент — не найсприятливіший для цього час. Без особливих зусиль нам вдалося виявити навіть ціле відомство — СБУ називається. Його експерти вважають, що, «з політичної точки зору, здійснення цього кроку в перспективі не викликає сумніву». Однак «на цей час приєднання України до Конвенції українські фахівці вважають передчасним». У коментарі, підготовленому працівниками Служби безпеки на прохання «ДТ», вони аргументують свою позицію тим, що «транснаціональні організовані злочинні угруповання активно використовують територію України для транзитного переміщення значних потоків нелегальних мігрантів із країн Азії й Африки в Західну Європу. Цьому сприяє незавершений процес договірно-правового оформлення українсько-російського й українсько-білоруського державного кордону. Саме через зазначені ділянки кордону досить вільно прямують в Україну нелегальні мігранти. При цьому дедалі частіше організатори нелегальних переправ намагаються використовувати статус біженця для легалізації мігрантів на території України, яку ті розглядають як тимчасовий притулок для подальшого виїзду в країни Західної Європи. Водночас західні сусіди України вживають дедалі активніших заходів для посилення візової політики та режиму охорони своїх кордонів. У цих умовах і в разі приєднання до Конвенції, роблять висновок експерти СБУ, Україна може сконцентрувати на своїй території міграційні потоки, передусім із країн Південно-Східної Азії, перетворитися на накопичувача нелегальних мігрантів зі статусом біженців і як наслідок наштовхнутися на низку додаткових проблем соціального й економічного характеру, у тому числі на підвищення рівня злочинності. Крім того, попри певні позитивні зрушення в національній економіці, Україна не в змозі забезпечити відповідного рівня перебування біженців у державі, що передбачено Конвенцією на випадок отримання іноземцем статусу біженця».

За інформацією «ДТ», своєю думкою щодо доцільності приєднання України вже тепер до Конвенції спецслужба поділилася в окремому листі і з адміністрацією Президента. Наскільки нам відомо, такий погляд на проблему поділяють і МВС, і прикордонне відомство України, які, як ніхто інший, усвідомлюють, що з ратифікацією Конвенції Україна змушена буде приймати не лише біженців, які прибувають до неї безпосередньо з країн виїзду, а й тих, кого Євросоюз уже на цілком законних підставах повертатиме нам як державі—учаснику Конвенції у разі, якщо буде доведено, що ці люди прибули в ЄС з України. Річ у тому, що 1990 р. Європейський Союз прийняв «Конвенцію, що визначає державу, відповідальну за розгляд заяв про надання притулку, поданих в одній із держав—членів Європейського співтовариства» (скорочено — Дублінську конвенцію). Відповідно до цього документа, питання щодо надання статусу біженця може розглядатися лише однією державою, і відмова в статусі автоматично передбачає відмову і в інших країнах – членах ЄС. Як правило, це країна першого в’їзду на територію Євросоюзу або держава, яка дозволила в’їзд іноземцю, котрий шукає притулку. Крім того, у Дублінській конвенції сказано, що «будь-яка держава-член зберігає за собою право, у відповідності зі своїм внутрішнім законодавством, переадресовувати (виділено. — Ред.) особу, що подала заяву про надання притулку, до третьої держави, відповідно до положень Женевської конвенції з поправками, внесеними Нью-йоркським протоколом». Таким чином, відповідальність за надання статусу біженця може бути перекладено і на третю, так звану безпечну, країну. Для цього потрібно лише, щоб існували необхідні міжнародні договори про прийом таких осіб і щоб ця третя країна була учасницею Конвенції. Відповідні договори у західних країн з Україною існують, залишилася справа за малим — умовити нашу країну підписати Конвенцію. І тоді відповідальність за надання статусу біженців, і, відповідно, всі пов’язані з цим витрати можуть бути легко перекладені на плечі нашої країни, а особа, яка шукає притулку, буде депортована до нас (зрозуміло, коли доведуть, що вона прибула в ЄС з України). Інакше кажучи, європейські країни намагаються здійснювати поетапну депортацію. Теоретично й Україна могла б чинити так само. Однак проблема полягає в тому, що наша країна не готова до таких «ігор»: у неї немає договорів про прийом осіб, які шукають притулку, зі східними сусідами. Крім того, у нову редакцію Закону «Про біженців» його автори заклали своєрідну «бомбу». У ст.1, яка тлумачить використовувані в ньому терміни, сказано: «третя безпечна країна — країна, у якій особа перебувала до прибуття в Україну, за винятком випадків транзитного проїзду через територію такої країни (виділено. — Авт.), і могла звернутися з клопотанням про визнання біженцем чи отримання притулку»... Мало того, що на практиці дуже багато нелегальних мігрантів у разі затримання їх українськими прикордонниками або правоохоронними органами відразу заявляють, що хочуть отримати притулок в Україні (а відповідно до Конвенції та внутрішнього законодавства, мають розглядатися всі такі заяви), то тепер спробуйте доведіть, що в тих-таки Росії чи Білорусі мігрант перебував не транзитом. Від вітчизняних фахівців уже доводилося чути про випадки, коли мігранти, пробувши досить тривалий час і в Росії, і в Туреччині, і в Румунії, прибувши в Україну, просили притулку саме тут, запевняючи, що в усіх попередніх державах вони були транзитом.

Є ще один аспект, на який звертають увагу експерти. По суті, Конвенція 1951 року є основою, що започаткувала цілий блок документів, які регулюють питання статусу біженця. Ось, наприклад, коли у світі стало спалахувати дедалі більше локальних збройних конфліктів і, відповідно, з’явилося багато так званих воєнних біженців, які не підпадають під дію Конвенції, у 1981 р. Виконком УВКБ ООН видав рекомендацію, що носить обов’язковий характер. У ній, зокрема, сказано, що «у ситуаціях масового припливу особи, які шукають притулку, мають бути допущені в державу, у якої вони вперше просять притулку, і, якщо ця держава не в змозі допустити їх на тривалій основі, вона завжди мусить допустити їх, принаймні на тимчасовій основі і надати їм захист... Основний принцип non-refoulment, у тому числі недопущення відмови на кордоні, повинен старанно дотримуватися». Тож, наприклад, на випадок масового напливу біженців з Афганістану, де зараз проводиться антитерористична операція, держава—учасник Конвенції не зможе їм відмовити, не ризикуючи заробити негативний імідж і бути пропісоченою в міжнародних структурах.

* * *

У ситуації неухильного зростання міграційних потоків протягом останнього десятиліття на Заході вже лунають усе настирливіші заклики переглянути окремі положення Конвенції як такі, що не відповідають сучасним реаліям. Наприклад, нещодавно прем’єр Великобританії Тоні Блер заявив, що настав час «зупинитися і вивчити її застосування в сучасному світі». А колишній британський міністр внутрішніх справ Джек Стро погодився, що «Конвенція більше не працює так, як цього хотіли її творці». До речі, нещодавно УВКБ ООН розпочало глобальні консультації з урядами й експертами, у ході яких мають бути проаналізовані ключові проблеми у справі захисту біженців.

Тому чи не краще Україні ще трохи почекати, поки будуть вироблені «нові підходи з урахуванням мінливих потреб і обставин»? І приєднатися до Конвенції, коли й ми станемо трохи багатші, а Західна Європа — трохи уважнішою і до наших проблем. А приєднуватися, безумовно, треба.