№205 08.11.2002 «День»

Конституційне майбутнє Європи

Джуліано АМАТО

Більшість країн-членів Європейського Союзу зійшлася на тому, що майбутній об’єднаній Європі необхідно мати свою конституцію. Саме її розробкою зайнятий Конвент на чолі з екс-президентом Франції Валері Жискар Д’Естеном. Минулого тижня Конвент уже презентував так званий «скелет» — основні положення майбутньої конституції, де, серед іншого, вказано, що в майбутньому слід ввести пост Президента Європейської Ради, який би займав один із колишніх глав держав чи урядів країн-членів ЄС. На думку автора статті, заступника голови Конвенту, конституція необхідна вже хоч би для того, щоб можна було говорити про справді єдину Європу, що була б правовим суб’єктом і керувалася зрозумілими для всіх громадян законами. Ідея непогана. Як завжди, її втілення може виявитися набагато складнішим, ніж розробка. Тим більше, що громіздка брюссельська демократія зовсім не горить бажанням здавати свої позиції, — а саме внаслідок того, що бюрократична машина працює передусім сама на себе, саме поняття Європейського Союзу стає все більш і більш невизначеним. Питання про те, де починатиметься і закінчуватиметься об’єднана Європа, винесене за рамки статті. Схоже, для нинішніх представників ЄС воно вже вирішене.

Минулого тижня президент Європейського Конвенту Валері Жискар Д’Естен представив так званий «скелет» майбутньої конституції Європи. Всі складові конституції: цінності, принципи, права громадян, сфери компетенції Союзу та інститути влади, що входять до його складу тощо — було враховано у цьому «скелеті». Ці документи з’явилися, незважаючи на те, що спочатку виданий Конвенту мандат не вповноважує делегатів займатися розробкою конституції. Відповідно до прийнятої в Ніцці декларації, розробкою проекту якої займався і я, будучи одним із прем’єр-міністрів, які брали участь у цьому заході, ми повинні були тільки спростити і реструктурувати основні договори Євросоюзу.

В міру того як Конвент працював, відбувалася трансформація нашого мандата під впливом різних сил. Цей вплив чинили країни-учасниці, громадські організації, а також листи, документи і надіслані електронною поштою повідомлення, що прибували до нас з усієї Європи. Такий демократичний вплив змінив наш мандат. Коли навіть міністр закордонних справ Великої Британії, країни, яка протягом багатьох століть задовольняється своєю «неписаною конституцією», заявив, що йому б дуже хотілося мати написану конституцію Європи, сталися реальні зміни!

Та вчені, такі, як Ральф Дарендорф і Джозеф Вейлер, висловлювали думку про те, що конституція Європи не має сенсу, адже попередньою умовою існування демократичної конституції є наявність вищої спільної належності, яка відсутня в Євросоюзі, де досі переважає вірність окремим державам. Інші, такі, як Роберт Дав, заперечували їм, що демократії потрібні менші співтовариства, засновані на спільності інтересів й особистих відносинах. На їхню думку, Європа, можливо, занадто велика, щоб створити справді демократичні інститути влади.

Таким теоретичним запереченням має бути протиставлений той факт, що Європа вже існує, — справді, щодня приймають рішення на європейському рівні, що визначають наше життя. Навіть якщо нам це і не подобається, Євросоюз є частиною нашої системи управління, такою ж, як і муніципалітети, регіони і держави- нації. Тому питання полягає не в тому, чи існує Європа, а в тому, чи задоволені ми тим, як вона функціонує. І якщо ні, то чи можемо ми це виправити, і чи є конституція засобом, з допомогою якого це можна зробити?

Перша проблема, для якої необхідне «конституційне» рішення і якою сьогодні займаються, — це чітка єдина європейська належність. Небагато людей це усвідомлюють, але через мішанину договорів, на основі яких виникають нинішні європейські інститути влади, «Європа» не є унітарним утворенням; насправді «Європейський союз» і «Європейське співтовариство» означають дві різні речі.

Співтовариство є набором установ, заснованих у 1950-ті роки з метою створення спільного ринку. Коли пізніше ми вирішили мати спільну зовнішню політику і співпрацювати в судових і політичних справах, ми винайшли Союз. Союз займається зовнішньою політикою; Співтовариство займається економічною інтеграцією.

Один із наслідків цього полягає в тому, що угоди з третіми країнами, що включають як зовнішньополітичні питання, так і економічні, вимагають підписання двох окремих договорів: одного для Союзу, а другого — для Співтовариства. Це збентежує навіть досвідчених іноземних дипломатів, які проводять переговори з Європою. Якщо це збентежує навіть їх, то як сильно це повинне заплутувати простих громадян? Як можуть громадяни Європи насправді ототожнювати себе з Європою, якщо єдиної «Європи» не існує?

Нечітка судова належність Європи чинить ще один небезпечний вплив. Якщо Співтовариство робить щось, що ущемляє чиїсь права, ця людина може звернутися до суду. Але якщо на ваші права робить замах Союз, доступ до суду може виявитися закритим, оскільки так сталося, що у Союзу немає правосуб’єктності!

Наступна проблема, якою необхідно зайнятися, — і також із залученням конституції — це анонімна, бюрократична природа європейських юридичних актів. Критика інститутів влади є такою ж невід’ємною частиною демократії, як і захист перерахованих законних прав. Але європейські інститути важко критикувати, оскільки вони видають акти, які прості люди не можуть іменувати або зрозуміти.

У житті країни акти парламентів називаються «законодавчими актами» або «законами», і у них є назви, отже, ви можете виступати на їхню підтримку чи проти них. У Євросоюзі ми маємо «постанови», «директиви», «рішення», «основні керівні принципи», «спільні стратегії», «спільні дії» — незчисленна кількість, у якій може розібратися тільки фахівець. Коли видається «директива», ви не знаєте, хто за неї відповідає; вони відомі як, скажімо, «Директива 17.62» (означає, що це директива № 17, опублікована в 1962 році).

В Італії сьогодні існує сумнівний парламентський закон, за яким буде можливість змінювати правила кримінального судочинства таким чином, що це може виявитися корисним відомим громадським діячам. Чудово, з цим законопроектом пов’язане ім’я сенатора Цирамі. Їй-богу, ми можемо виступати проти «закону Цирамі»! Чи було б це так, якби цей законопроект називався «Постанова 75»?

Оскільки в Європі є так багато органів, котрі займаються законотворенням, — Рада Міністрів, Рада з питань сільського господарства, Рада з питань промисловості, Рада з питань навколишнього середовища тощо, — ми не знаємо, хто що робить і навіщо. Нам потрібна єдина законотворча рада, двопалатний Європейський парламент, в якому одна палата представлятиме країни-учасниці, а друга — європейських виборців.

У такій спрощеній системі законодавство називатиметься законодавством і постанови органів виконавчої влади, як це відбувається у більшості законодавчих систем, заповнюватимуть прогалини первинних законодавчих актів. Таку систему громадяни Європи зможуть зрозуміти.

Проект документа конституції, представлений минулого тижня, вводить кілька, але істотних змін, які можуть надати громадянам Європи можливість як ототожнювати себе з нею, так і критикувати її. Він передбачає єдину спільну юридичну особу. Чи вона назива т иметься Євросоюз, Сполучені Штати Європи, Єдина Європа чи якось ще, вона також передбачатиме унітарну, спрощену систему нормативних актів, зі створенням якої з’явиться більше прозорості і підзвітності.

Інституційна структура, яку передбачає запропонована Конституція Європи, повинна також відображати і допомагати розвинути більш широкі прагнення Європи. Європа повинна бути чимось більшим, ніж засобом економічної інтеграції, що практично вже закінчилася. Найелементарніше, чого ми чекаємо, — це що Європа буде справедливою. Ми чекаємо, що нашу соціальну модель буде реалізовано. Ми чекаємо, що економічні і соціальні питання вирішуватимуться взаємопов’язано. Ми чекаємо, що Європа вiдiграватиме свою роль на благо всього світу.

Звичайно, попереду на нас чекають перешкоди. Одна з них полягає в тому, що велика Європа не може означати централізовану систему. Демократичні уряди занадто складні для цього. Встановлення належного балансу між інститутами влади європейського, національного, регіонального і місцевого рівня буде вирішальним питанням. Але якщо люди бажають у законодавчому порядку встановити Конституцію Європи, то всі їхні зв’язки і цінності повинні бути представлені в цій Конституції.

Проект Синдикат для «Дня»

Джуліано АМАТО, колишній прем’єр-міністр Італії, заступник голови Європейського Конвенту. Джулiано