Майкл Емерсон

Центр Европейських політичних студій (CEPS)

Розширення кордонів ЕС і три варіанти на вибір для Шенгену

З усе зростаючого числа політичних досліджень стає зрозумілим, що тиск ЄС щодо механічного запровадження шенгенських візових стандартних вимог країнами-кандидатами із Центральної та Східної Европи може створити принаймні дві значні проблеми:

а/ рух через пункти пропуску на новому зовнішньому кордоні ЄС ускладнюється;
б/ на приведення нових східних кордонів до стандартів ЕС потрібні чималі кошти.

Політика з проблем юстиції та внутрішніх справ Европейського Союзу на переговорах з питань розширення є чіткою лише в загальних рисах і зводиться в основному до того, що претенденти повинні встановити обидва стандарти – Шенгенський і ЕС. Проте важливі деталі часового та перехідного проміжків все ще залишаються поза контекстом прогнозованої політики. Загальне враження, що виникає від перегляду документів ЕС визначається приблизно наступним: чим швидше країни-кандидати встановлять згадані стандарти, тим краще, навіть якщо зроблять це заздалегідь, до вступу, і якомога меншою кількістю вимог щодо обмежень чи тривалості перехідного періоду після вступу (як правило, обмеження сприймаються більш негативно, ніж відтягування змін).

Зовнішня політика ЕС декларує намагання уникнути створення нових рубежів у новій пост-комуністичній Европі і, тим більше, побудови нових “Берлінських стін”. В політичних колах ЕС існують, однак, побоювання, що виключення з проектних рамок Союзу майбутніх прикордонних держав чи, навпаки, прийняття запланованих кандидатів, стане актом, який перекреслить задекларовані інтенції зовнішньої політики. Є вдосталь причин для сумнівів щодо перебігу процесів трансформації у багатьох із майбутніх прикордонних держав, тож особливої ваги набуває їх самоідентифікація як частини сучасної Европи з її нормами та вартостями, як гарантії демократичних перетворень.

Зокрема, введення візових вимог для подорожування через кордон, який до того мав безвізовий режим є одним із найделікатніших пунктів. Деякі із цих кордонів є і без того дражливими, оскільки розтинають етнічно поєднані спільноти, які, у свою чергу, закономірно бажали б мати неперервний у часі і простий механізм особистих контактів та подорожей, або виходять із життєвої необхідності транскордонної “човникової” торгівлі, або ж з обох причин (російські спільноти у Балтійських державах та Калінінґраді, кордони України та Білорусі з Польщею, Молдова у відносинах із Румунією, угорські спільноти в Сербії та Румунії і т.д.).

Виникає запитання: чи є ще які-небудь альтернативні варіанти заохочення до ЕС окрім тиску на кандидатів до вступу для введення ними якнайшвидше стандарту Шенгенсько-ЕСівського візового режиму? На рівні стратегії можна виокремити три можливих моделі (беремо за приклад кордон між Україною та Польщею):

1. "ЕС-Шенгенська ортодоксія". У день Х прийняття до ЕС нова держава-член повністю переходить на візовий режим Союзу, а кордон Шенгенського простору пересувається на Схід (у нашому випадку – з німецько-польського на польсько-український кордон). Це означає, що відтепер українські громадяни потребуватимуть візу для в'їзду у Польщу, проте вона дає їм змогу подорожувати вільно усіма країнами Шенгену, як і громадянам Польщі, оскільки на в'їзді в Німеччину навіть не буде прикордонного контролю.

2. "Шлюзова система". Такий собі гібридний режим. На момент прийняття Польщі до ЕС шенгенський кордон ще певний час залишатиметься на межі польсько-німецького, проте польські громадяни повинні будуть лише показати паспорт при його перетині. Українські громадяни все ще матимуть змогу в'їжджати до Польщі без віз, проте для в'їзду в Німеччину їм буде необхідно мати шенгенську візу.

3. "Подвійний периметр захисту". Інколи лунають аргументи, що коли ЕС вимагатиме негайного введення свого візового режиму у день Х чи напередодні прийняття кандидатів до Союзу, одночасне перенесення шенгенського кордону на нові східні рубежі буде небажаним, аж доти, доки не буде певності, що якість нового кордону відповідає всім існуючим дотепер шенгенським стандартам.

Це приведе до ситуації, коли українець, бажаючи вирушити в Німеччину через Польщу, буде змушений мати як польську (у якій досі не було потреби), так і шенгенську візи, при чому на кожному із кордонів його очікує контроль. Польському громадянинові вистачить показати паспорт на польсько-німецькому шенгенському кордоні, але без візи. Така політика лише закріпить сприйняття частини ЕС як “Фортеці Европи”.

Наскільки відомо, ЕС ще не визначила своєї позиції щодо вимог до новоприйнятих членів на їх перехідний період. Канцлер Шрьодер згадував про термін у сім років для повноправної участі в европейському ринку праці та щодо права на проживання в ЕС для громадян його нових членів. Однак чи будуть аналогічні вимоги до візової політики і/або пересування шенгенського кордону – поки що невідомо.

Припустимо, що існує політична воля зведення до мінімуму негативні аспекти традиційний рух через кордон. Тоді можна скористатися трьома інструментами:

а/ перехід із стану не-членів до групи безвізових. Це надає право вимагати прийому інших кандидатів, наприклад, Болгарії (що, зрештою, нещодавно і вирішено), Румунії (розпочато процес) і може ініціюватися ще будь-де.

Можна встановити правило у політиці, згідно з яким новоприйняті члени Союзу не повинні застосовувати нові візові правила до кандидатів в ЕС, які знаходяться на нижчому рівні черги до Союзу. Схоже, таке рішення Комісія ЕС винесла щодо Словенії, зважаючи на деякі інші країни Південно-Східної Европи. Очевидно, таким способом буде вирішено проблему Угорщини, яка в іншому випадку мала би ввести візи для Румунії та ФР Югославії, де етнічно поєднані спільноти по обидва боки кордону мають особливе значення.

б/ особливий “дружній” візовий режим для прикордонного населення. Зокрема, Естонія та Росія домовилися про надання певної кількості довготермінових багаторазових безкоштовних віз для резидентів конкретних прикордонних регіонів (наприклад, Нарва-Івангород). Наразі залишається нез'ясованим, чи можна буде запровадити щось подібне для Калінінграда, зважаючи на потребу влади Калінінграда співпрацювати у справі контролю над злочинністю. Найбільш вагомим за числом перетинів є польсько-український кордон, на якому на теперішній час фіксується щомісяця більш як мільйон перетинань. На румунсько-молдавському кордоні також зафіксовано активний рух молдавських громадян в Румунію і назад. Перспективи прийняття Румунії до ЕС і введення віз для Молдавії вже призвели в останній до масового подання молдаван заяв на отримання румунського громадянства (що активно підтримується румунським законодавством).

в/перехідні періоди, як припускалося раніше. Це дасть можливість новим членам ЕС вдосконалити свою політику щодо східних кордонів, а державам-сусідам – підняти кваліфікацію до рівня безвізового режиму.

Під час перехідного періоду може бути застосована вищеописана модель “Шлюзової системи”. Громадяни нових держав-членів ЕС буде надано право безвізового руху в Шенгенському просторі. Вже обговорюється тривалість перехідного періоду щодо участі у ринку праці та резидентських прав, а також умов перенесення Шенгенського кордону на схід після відповідного ряду змін. І аж тоді сусідні держави-не-члени Союзу зможуть переміститися до групи безвізових.

Висновок. На загальному рівні політики ЕС зроблено наступні пропозиції:

* Необхідно змінити (чи деталізувати) ставлення/стратегію/тактику частини ЕС у переговорах із кандидатами на прийняття. Необхідно припинити практику, коли країна-кандидат, бажаючи якнайшвидше приєднатися до Спільноти, змушена відмовитися від власних вимог перехідного періоду і негайно ввести візові обмеження для своїх східних сусідів, чи взагалі заздалегідь впровадити перелічені зміни в очікуванні переміщення Шенгенського кордону на Схід. Країни-кандидати зіткнулися із дилемою чи моральною проблемою у їхніх переговорах із ЕС: або вони зіпсують відносини зі своїми східними сусідами, або ж втратять шанси на швидке приєднання до ЕС.

* ЕС, зважаючи на інтереси своєї зовнішньої та внутрішньої політики, повинен проявити позитивне зацікавлення у вирішенні проблем, пов'язаних з ускладненням руху осіб через його майбутні східні кордони. Як вже зазначалося у статті, для цього існують відповідні механізми, із урахуванням інтересів внутрішньої безпеки Союзу. На сьогодні бажаної адекватної і гармонійної моделі взаєморозуміння та взаємної підтримки між зовнішньою та внутрішньою політиками ЕС ще не розроблено. Надійшов час зробити це, оскільки негативні наслідки механічного впровадження існуючої ЕС-візи та шенгенських правил країнами-кандидатами стають все більш серйозними і очевидними. На рівні договорів ЕС обирає для своєї системи принцип “гнучкості”, і застосувати його саме у цьому випадку видається найбільш доречним.

1 Amato G. and J. Batt [1999], "The Long-Term implications of EU Enlargement: The Nature of the New Border", Final Report of Reflection Group, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, European University Institute, Florence, with Forward Studies of the European Commission, November.
Emerson M. [1998]. "Redrawing the Map of Europe", Macmillan.
Grabbe G. [2000], "The Sharp edges of Europe: Security Implications of extending EU Border policies Eastwards", Occasional Paper of the WEU Institute for Security Studies, January.
Kempe I. And W. van Meurs eds. [1999], "Strategies of Direct Neighbourhood of the Baltic Sea Region and Northwestern Russia", Working Paper of the Center for Applied Policy Research, Munich, June.
Kempe I., W. van Meurs and B. von Ow eds. [1999], "Die EU-Beitrittsstaaten und ihre oestlichen Nachbarn", Verlag Bertelsmann Stiftung, Guetersloh.
Schengen and the Enlarging EU, 17.1.01

Centre for European Policy Studies
Stefan Batory Foundation
Матеріали семінару: Expert seminar on policy alternatives to Schengen border controls on the future EU external frontier. Warsaw, 23 and 24 February 2000