Європейський Союз на межі структурних перетворень

Роман РУКОМЕДА (політолог)

Дзеркало тижня № 25 (450) 5-11 липня 2003 http://www.zn.kiev.ua

Розширення та реформування

В умовах сучасного динамічного розвитку світових процесів Європа посідає своє чільне місце. Світ змінюється, разом із ним еволюціонує і Європейський Союз. Настав час нових ініціатив, нового формату відносин, нових відповідей на виклики епохи.

На тлі процесу розширення Європейського Союзу дедалі більше починає проявлятися процес реформування самого ЄС із боку провідних країн союзу. Так, ще на початку року лідери Німеччини і Франції висунули нову ініціативу щодо питання управління Європейським Cоюзом. Зокрема було запропоновано запровадити інститут подвійного президентства.

Відповідно до ініціативи, з одного боку, повинна зрости політична вага голови виконавчого органу ЄС — Європейської комісії (ЄК), яку пропонується обирати на засіданні Європейського парламенту. У такому разі голова ЄК отримає більшу самостійність, оскільки перетвориться з призначеної особи на виборну. З іншого боку, Париж і Берлін пропонують обирати з кола керівників держав і урядів країн-учасниць президента Союзу. За словами Ж.Ширака, його можна було б обирати більшістю голосів на 2,5 року з можливістю другого мандата або на 5 років.

Слід зазначити, що оголошена ініціатива стала певним компромісом між двома країнами. Нагадаємо: Німеччина наполягала на посиленні ролі комісії ЄС і Європейського парламенту, які мають статус “наддержавного органу”. Франція ж ставиться із певною засторогою до послаблення суверенітету держави і прагне посилення Ради Європи, що представляє інтереси країн—членів союзу. Реформа інститутів влади Європейського Союзу наразі стає однією з найактуальніших проблем у межах цієї організації.

Особливого значення вона набула у зв’язку з прийомом нових країн до своїх лав. 16 квітня в Афінах відбувся саміт Європейського Союзу, де було підписано договір про вступ до ЄС 10 нових країн — Угорщини, Польщі, Словаччини, Словенії, Чехії, Мальти, Латвії, Литви, Естонії та Кіпру. Всі ці країни формально приєднаються до Євросоюзу з 1 травня 2004 року, коли договір почне діяти. Але перед тим повинна відбутися ратифікація договору у парламентах 15 держав, що вже є чинними членами ЄС. Що ж стосується країн-кандидатів, то всі вони, за винятком Кіпру, планують провести референдуми про вступ до Євросоюзу. В Угорщині, Словенії, Мальті та Польщі такі референдуми вже відбулись. Урочиста церемонія підписання самого договору пройшла на підвалинах афінського Акрополю. Відтак кількість членів Європейського Союзу у найближчому майбутньому сягне 25.

Деякі теперішні лідери ЄС мають серйозні сумніви щодо можливостей управління союзом зі збільшеною кількістю членів. Зокрема існує побоювання, що політична й адміністративна системи Європейського Союзу зможуть виявитись неефективними. Крім того, заможні держави ЄС традиційно остерігаються, що нові країни-члени через узгодження своїх позицій зможуть просувати вигідні їм рішення в межах ЄС, попри незгоду Франції, Німеччини, Великобританії чи Італії.

Ці упередження мають під собою грунт, особливо на тлі масового процесу розширення. Реальною перспективою для союзу, за прикладом ФРН і Франції, може стати створення декількох груп країн-членів уже в межах самого ЄС, котрі обстоюватимуть і лобіюватимуть власні інтереси. У зв’язку з цим найближчим часом на долю Європейського Союзу випадуть серйозні організаційні та політичні випробування, які зможуть істотно підвищити рівень конфліктності і напруги в межах самої організації.

Творення Конституції єдиної Європи

Згодом пропозиції провідних країн ЄС розглянув конвент Європейського Союзу, очолюваний колишнім президентом Франції В.Ж.Д’Естеном, який займається розробкою загальноєвропейської конституції. В сам Європейський конвент, що працює над проектом конституції єдиної Європи, входять 105 представників урядів, законодавчих та суспільних структур 15 країн—членів ЄС. Проект перших 15 статей Конституції було запропоновано навесні.

У першій статті поданого на розгляд проекту євроконституції йшлося про створення Союзу, “в межах якого буде проводитись координована політика всіх держав, що входять до нього, і деякі питання загальноєвропейського значення вирішуватимуться на основі федералізму”. Вже у цьому формулюванні для багатьох країн ЄС містилися неприйнятні моменти, зокрема стосовно федералізму. Великобританія досить болісно відреагувала на ідею федералізму, як і Франція, вбачаючи в цьому обмеження свого державного суверенітету. По суті, перша стаття вже на самому початку проекту заклала зміцнення централізму в межах самої структури ЄС, що стало логічним наслідком розвитку Союзу.

Крім того, передбачалось передати владі ЄС право встановлювати принципи розвитку економічної політики (в тому числі і бюджетної) для всіх держав—членів Євросоюзу. Ця пропозиція лише підсилила в проекті намагання реалізувати перетворення Європейського Союзу на єдину державу з центральним органом влади, на противагу об’єднанню суверенних держав, котрі добровільно обмежили деякі свої права задля спільного успішного функціонування та розвитку.

До того ж ішлося про уніфікацію політики у сфері оборони і безпеки. В четвертій статті було підкреслено, що “Союз володітиме правом визначати і проводити спільну зовнішню політику та політику у сфері безпеки, в тому числі поступово визначати спільну оборонну політику”.

Загалом, відповідно до запропонованого проекту, центральна влада ЄС керуватиме у таких сферах, як охорона здоров’я, соціальна політика, транспорт, судова система, сільське господарство, рибальство, енергетика, економічне і соціальне об’єднання, охорона довкілля, внутрішня і зовнішня торгівля тощо.

Найбільшим опонентом до проекту євроконституції, запропонованого Європейським конвентом, виступила Великобританія, звинувативши частину його президії в організації “федералістського заколоту”. Текст документу викликав сильну критику з боку Франції, Іспанії, Нідерландів та Румунії. Сам текст проекту конституції пропонується частинами. На початку літа було представлено чергову частину.

Згодом, 13 червня, конвент з майбутнього Європи схвалив історичний перший варіант Конституції Європейського Союзу. Проектом передбачено запровадження посади постійного президента ЄС, на відміну від теперішньої ситуації, коли головою ЄС є перша особа держави, яка головує в ЄС, отже змінюється кожні півроку. Президент ЄС очолюватиме президію, що складатиметься з 15 держав Європейського Союзу, ротація яких буде відбуватися регулярно. Автори проекту відзначили, що конституція спростить управління ЄС після повного прийняття в нього наступного року 10 нових членів. Але остаточно доля проекту Конституції Європейського Союзу буде вирішена на міжурядових переговорах 25 нинішніх і майбутніх країн — членів ЄС у жовтні цього року.

Проект схваленої конвентом Конституції ЄС, а також питання спільної імміграційної політики стали основними питаннями на останньому саміті Євросоюзу в Салоніках 19—20 червня. Вперше на саміті з самого початку взяли участь представники 10 держав-кандидатів. Саміт у Салоніках також завершив шість місяців головування Греції в Європейському Союзі, передавши це право Італії.

Під час обговорення проекту майбутньої конституції було визначено дві точки зору — одні країни виступали за передачу повноти влади наднаціональним органам ЄС (Франція, Німеччина, Італія, Бельгія, Голландія та Люксембург). Інші — висловилися за збереження частини суверенітету в руках національних урядів (Великобританія та Іспанія). Тоні Блер навіть заявив, що хотів би бачити “Євросоюз держав, а не федеральну наддержаву”.

Певні суперечки виникли навколо пропозиції запровадити посаду президента ЄС. В результаті обговорення було вирішено, що замість президента ЄС на чолі Союзу стоятиме голова Європейської ради, що обиратиметься на два з половиною роки з правом переобрання. На його плечі ляже підготовка і проведення засідань ради, але він не володітиме ніякою виконавчою владою.

В обговорюваному у Салоніках проекті конституції було передбачено й запровадження нової посади — міністра закордонних справ ЄС, який суміщатиме функції Верховного представника Євросоюзу із зовнішньої політики і безпеки та комісара із зовнішніх відносин й одночасно буде підзвітний Раді міністрів ЄС та Європейській комісії (ЄК). Міністр закордонних справ володітиме широким колом повноважень у сфері міжнародного представництва, боротьби з тероризмом, планування операцій створюваного 60-тисячного європейського армійського корпусу. Голова європейського МЗС очолить також раду міністрів закордонних справ Євросоюзу та обійматиме посаду віце-президента Єврокомісії.

Заснування посади міністра закордонних справ ЄС спричинила різнорідність зовнішньополітичної діяльності різних європейських країн, що особливо гостро проявилося під час іракської кризи. Відтак ідея створити певне єдине європейське зовнішнє представництво здобула значну кількість прихильників, котрі схвалювали появу єдиної європейської дипломатичної служби, що дозволило б у майбутньому уникнути суперечок всередині ЄС.

На зустрічі в Салоніках також було вирішено, що голова Єврокомісії обиратиметься простою більшістю за поданням Європейської ради. Відповідно, його політична позиція збігатиметься з поглядами партії, яка отримала більшість у Європарламенті. Європейські закони будуть прийматися Європарламентом і Європейською радою на відкритих засіданнях. За прийняття законів голосуватимуть міністри, по одному від кожної держави-члена.

Проект нової конституції визначив ЄС як “союз європейських держав”, котрі, зберігаючи свою національну самобутність, тісно співробітничають на європейському рівні і здійснюють низку схожих повноважень на федеральному рівні”. Також проект передбачив передачу керівним органам Євросоюзу багатьох повноважень національних урядів, зокрема питання оподаткування, соціального забезпечення і зовнішньої політики. До того ж держави, які входять у ЄС, із багатьох питань втрачають право накладання вето на прийняті більшістю голосів рішення. Зокрема прийняття законопроектів обумовлюється згодою половини країн, у яких повинно проживати не менше двох третин населення ЄС. Країни—члени Євросоюзу зберігають право вето лише з найважливіших питань, включно із зовнішньою та оборонною політикою і податковими законопроектами. Це обмеження свободи дій у рамках ЄС стало досить гострим і суперечливим моментом при обговореннях на самітах Союзу, але воно є неодмінним наслідком еволюції Євросоюзу у напрямку від певної політичної конфедерації до єдиної держави з власним єдиним центром керування.

Майбутня конституція замінить усі попередні договори, підписані в Римі, Маастрихті, Амстердамі та Ніцці. Якщо її буде ратифіковано, то “єдина Європа” стане не просто сумою держав, а самостійною юридичною особою, що володітиме повноваженнями підписувати договори, проводити єдину зовнішню і торгову політику. В її віданні перебуватимуть питання контролю за кордонами, запровадження єдиної європейської системи надання політичного притулку. Жителі “єдиної Європи” матимуть подвійне громадянство — своєї держави і загальноєвропейське. У проекті також міститься положення про верховенство майбутньої конституції над національними законодавствами.

Про грядущі труднощі в обговоренні проекту європейської конституції свідчить і те, що з 25 країн—членів, враховуючи 10 країн-кандидатів, лише 8 підтримують зазначені реформи. З погляду чисельності населення, це співвідношення має такий вигляд — 280 млн. — “за” та 100 млн. — “проти”.

В результаті дебатів у Салоніках проект Конституційного договору Європейського Союзу, розроблений під керівництвом Валері Жискар д’Естена, був прийнятий за основу, про що 21 червня оголосив прем’єр-міністр Греції К.Сімітіс за підсумками засідання. У липні проект конституції має бути переданий на розгляд у Європарламент, а кінцевий варіант — затверджений на засіданні Міжурядової конференції у Римі 15 жовтня нинішнього року.

А поки що дискусії всередині ЄС триватимуть і боротьба за структурне перетворення Європейського Союзу лише загостриться з більшою силою.

Нові внутрішньоєвропейські імпульси та ініціативи

У світлі розширення Євросоюзу Рада Європи порекомендувала обновити законодавство з прав людини. На одній з останніх сесій Парламентської асамблеї Ради Європи було запропоновано включити два головних документи у цій сфері — Хартію з прав людини Євросоюзу і Конвенцію з прав людини Ради Європи — у проект майбутньої конституції ЄС. На думку керівника Ради Європи В.Швіммера, закріплення цих документів у конституції гарантуватиме захист прав людини у “Великій Європі” і дозволить уникнути протиріч між Хартією та Конвенцією. Сам факт усвідомлення і вживання керівниками важливих структурних підрозділів ЄС таких термінів, як “Велика Європа”, свідчить про формування специфічного ставлення до країн, які найближчим часом не ввійдуть у ЄС, до котрих належить і Україна.

Спільна підтримка Францією та Німеччиною згаданої на початку ініціативи щодо управління у межах ЄС свідчить про новий конструктивний імпульс у франко-німецьких відносинах. Розвиток цього імпульсу можна було спостерігати й після того. Зокрема президент Франції і канцлер ФРН виступили також зі спільною пропозицією про створення дипломатичної служби Європейського Союзу. Пропонується створити дипкорпус об’єднаної Європи на базі вже існуючих 130 представництв ЄС. Посольства ЄС, відповідно до проекту Ширака-Шрьодера, повинні будуть працювати у тісному контакті з дипломатичними представництвами європейських країн і перебуватимуть у підпорядкуванні міністра закордонних справ Європейського Союзу.

Ще однією досить важливою ознакою нового етапу зближення Німеччини та Франції є французька пропозиція щодо готовності поділитися своїм місцем постійного члену Ради Безпеки ООН (де вона має право вето) з Німеччиною. Хоча ця ініціатива викликала бурхливу реакцію у французькому суспільстві, вона свідчить про серйозні наміри спільного обстоювання франко-німецьких інтересів на тлі загальноєвропейських і світових процесів.

Відповідно, процес франко-німецького зближення у рамках Європейського Союзу виявився й у ставленні країн ЄС до війни США та їхніх союзників проти Іраку.

У процесі самого реформування внутрішніх структур Європейського Союзу поступово проявилися реальні ознаки становлення військової компоненти союзу — вводяться в дію єдині європейські збройні сили. Так, з початку року стало відомо про майбутню передачу, відповідно до запропонованого плану, миротворчих функцій військового контингенту НАТО у Македонії європейському контингентові сил швидкого реагування. Відповідно до підготовленого плану, деталі якого обговорюються, контингент НАТО передасть миротворчі повноваження збройним силам Європейського Союзу по закінченні свого мандату в середині червня 2003 р.

До того ж міністри оборони ЄС наприкінці травня в Брюсселі заявили, що Євросоюз нарешті реально має власні сили швидкого реагування. Європейські 60-тисячні війська повинні бути розгорнуті протягом 60 днів і протягом року набути здатності вести бойові дії в будь-якій частині світу. Хоча, як поки що визнають у Євросоюзі, нові сили ще не володіють на повну міру військовими можливостями для цього.

На тлі розгортання структурних реформ у Європейському Союзі в Брюсселі формується і нове ставлення до країн Східної Європи, які в найближчій перспективі не ввійдуть до лав ЄС. Ознаки нового підходу починають уже проявлятися. Зокрема Євросоюз разом зі США нещодавно ввів заборону на в’їзд на свою територію лідерів невизнаної Придністровської Молдавської Республіки. Це було зроблено саме тоді, коли керівники Молдови і Придністров’я вже фактично знайшли спільну мову щодо врегулювання конфлікту. Очевидно, Європейський Союз дедалі більше застосовуватиме елементи політичного тиску на Молдову, Україну, Білорусь та Росію.

Досить своєрідною є пропозиція Великобританії щодо створення міграційних зон безпеки у країнах, які оточують Євросоюз. До таких було зараховано Марокко, Сомалі, Росію, а також і Україну. Запропоновані міграційні зони безпеки мали б контролювати потоки біженців з Іраку, Афганістану та інших країн “третього світу”. Відповідно до пропозиції, біженці проживатимуть у безпечних зонах протягом шести місяців. Якщо за цей час умови в державі, в якій вони проживали, не стабілізуються, Великобританія і ЄС зможуть прийняти їх у межах своїх квот. Оскільки кількість біженців значно перевищуватиме існуючі міграційні квоти ЄС, через створення міграційних безпечних зон на території України серйозно побільшає іммігрантів із бідних країн. Не виключено, що, аби отримати згоду України на створення таких зон, застосовуватимуться елементи політичного тиску у різних формах, в тому числі й у прямій, хоча на останньому саміті ЄС в Салоніках цю ініціативу Великобританії було відхилено.