Дзеркало тижня, № 22 (497) 5-11 червня 2004 http://www.zn.kiev.ua

Нова конституція Європи: за якою статтею інтегруватиметься Україна?

Володимир Посельський

В остаточному підсумку, Конституційний договір, або Конституцію Європейського Союзу, буде ухвалено саме вчасно: через неповних два місяці після офіційного набуття членства в Союзі десяти нових держав-членів, через менш як тиждень після переобрання розширеного складу Європарламенту й одночасно з призначенням нового голови Єврокомісії. Заплановане на 17—18 червня засідання Європейської ради, може, й затягнеться в часі, але його успішний підсумок майже не викликає сумнівів. Остаточний інституційний компроміс, який готує нині Ірландія, що головує в Євросоюзі, повинен, зокрема, стати основою для порозуміння між Францією та Німеччиною, з одного боку, і з іншого — між Іспанією та Польщею щодо визначення кваліфікованої більшості при голосуванні в Раді міністрів ЄС. Однак укладання «Договору про Конституцію для Європи» (ДКЄ) виходить далеко за межі пошуку нової інституційної рівноваги й пристосування до розширення Євросоюзу на схід і закладає фундамент цілісного конституційного устрою об’єднаної Європи.

Європейський Союз як «нерозпізнаний політичний об’єкт»

Покликана будувати «все тісніший союз європейських народів», повоєнна Європейська спільнота є «нерозпізнаним політичним об’єктом» (за влучним визначенням колишнього голови Європейської комісії Жака Делора), який не уподібнюється ні міжнародній організації, ні конфедерації (об’єднанню суверенних держав), ні федеративній державі (єдиному суверенному цілому). У цьому зв’язку стаття 1 ДКЄ підтверджує подвійну сутність ЄС як союзу держав і водночас наднаціональної спільноти, що черпає свою демократичну легітимність у «волі громадян та держав Європи будувати спільне майбутнє».

На практиці майбутній Основний Закон ЄС закріплює майже рівноправний розподіл законодавчих, виконавчих і бюджетних повноважень між наднаціональними (Європарламент, Комісія) та міжурядовими (Рада міністрів, Європейська рада) інституціями Союзу. Так, у рамках «звичайної законодавчої процедури» (колишньої процедури спільного рішення), яка охопить переважну більшість сфер євробудівництва, законодавчі акти Союзу ухвалюватимуться спільно Європейським парламентом та Радою міністрів на основі пропозиції Єврокомісії. Аналогічним чином затверджуватиметься і щорічний бюджет Євросоюзу.

Водночас традиційний розподіл виконавчих повноважень між представниками держав-членів та автономним наднаціональним органом — Європейською комісією — буде відбитий у затвердженні двох голів виконавчої влади на рівні ЄС. Постійний голова Європейської ради, якого обиратимуть глави держав та урядів терміном на 2,5 року (з правом переобрання на один строк), виконуватиме функції головування, підготовки засідань та узгодження позицій держав-членів у Європейській раді. Натомість голова Єврокомісії, якого має обрати Європарламент на основі пропозиції Європейської ради (зробленої з урахуванням результатів червневих виборів до останнього), зосередиться на управлінні поточними внутрішніми справами Союзу.

В теорії оновлену інституційно-політичну модель Євросоюзу можна охарактеризувати як своєрідну «федерацію національних держав» або «федерацію без федеративної держави», яка базується на поділі чи спільному здійсненні суверенних повноважень між європейським і національним рівнями влади, подвійному громадянстві Союзу й країн-членів та поєднанні процедур одностайного і мажоритарного (кваліфікованою більшістю держав-членів) ухвалення рішень в межах ЄС. Така «Європейська федерація» приречена на пошук динамічної рівноваги між міжурядовими й наднаціональними чинниками, що визначатиметься через протиставлення двох різних підходів. Якщо, услід за прихильниками подальшої федералізації Євроспільноти, розглядати ДКЄ як «першу конституцію наднаціональної європейської демократії», то, відповідно до цього, слід розширювати сферу повноважень Євросоюзу, зміцнювати наднаціональні євроустанови і переходити до повсюдного ухвалення європейського законодавства кваліфікованою більшістю країн-членів. Якщо ж, навпаки, вважати, за прикладом чеського президента Вацлава Клауса, що «демократії не існує поза рамками національної держави», то в такому випадку буде закономірно віддавати перевагу міжурядовій співпраці та зберігати право вето кожної країни-члена при голосуванні в Раді міністрів.

До конституційної демократії

Відсутність федеративної держави і європейського демосу не перешкоджає утвердженню конституційного устрою та своєрідної «конституційної демократії» на рівні Євросоюзу. Інакше кажучи, за браком правової держави і європейської нації, ЄС постає як правова спільнота, що регулюється нормами наднаціонального права і забезпечує рівні права для європейських громадян, незалежно від їхньої національності.

За визначенням головного творця нового Основного Закону Євросоюзу Валері Жіскар д’Естена, ДКЄ є «юридично — договором, по суті — конституцією». З одного боку, процедура ухвалення й перегляду «Договору про Конституцію для Європи» передбачає проведення міжурядової дипломатичної конференції (якій може передувати скликання Європейського конвенту) та необхідність одностайної згоди всіх держав-членів ЄС. Крім того, попри включення до ДКЄ Хартії основних прав Союзу 2000 р., «Європейська конституція» не поширюється безпосередньо на громадян, а застосовується до інституцій та держав-членів тією мірою, якою це стосується права ЄС.

З другого боку, у багатьох аспектах ДКЄ виходить за межі класичного міжнародного договору, укладеного між державами. По-перше, стаття 24 уможливлює спрощений перегляд тих положень Конституційного договору, які регулюють процедуру ухвалення законодавства Союзу (можливість переходу від одностайності до голосування кваліфікованою більшістю). По-друге, ДКЄ містить механізм запровадження санкцій до держав-членів, які порушили спільні цінності Союзу, спеціально уточнені в статті 2: «цінності поважання людської гідності, свободи, демократії, рівності, правової держави та додержання прав людини». Таким чином, громадяни держав-членів не тільки володіють правами, які випливають із їхнього подвійного статусу громадян Союзу (приміром, право вільного переміщення та проживання на території інших держав-членів), а також опосередковано захищені тими юридичними зобов’язаннями, які взяли на себе їхні уряди в рамках дотримання «цінностей Союзу». По-третє, стаття 10 закріплює затверджений судовою практикою Суду ЄС принцип вищості права Союзу відносно права держав-членів, тим самим вказуючи на підпорядкованість рішень національних органів виконавчої, законодавчої та судової влади європейському наднаціональному праву й контролю з боку Суду ЄС. Загалом, у світлі західної конституційної традиції, ДКЄ цілком виконує класичну потрійну функцію демократичної Конституції: ґарантування прав громадян; організація відносин між правителями та підданими; розподіл повноважень між різними гілками влади.

Проект ДКЄ, підготовлений Європейським конвентом, складається з Преамбули, 464 статей, викладених у чотирьох частинах, та п’яти додаткових протоколів. Частина І власне визначає основні елементи конституційного устрою ЄС: цінності та цілі Союзу; розподіл повноважень між Союзом і державами-членами; організацію й компетенцію європейських інституцій; правові інструменти Союзу; фінанси; процедури приєднання і виходу з Союзу. Проголошена в грудні 2000 року Хартія основних прав ЄС становить Частину ІІ ДКЄ. 342 статті Частини ІІІ «Політика та функціонування Союзу» увібрали в себе в основному положення Договору про заснування Європейського співтовариства (ДЗЄС) і регулюють функціонування єдиного ринку й монетарного союзу, здійснення спільних політик, зовнішню діяльність Союзу, низку інституційних, правових, бюджетних положень. Нарешті, Частина ІV містить ряд прикінцевих положень, зокрема щодо порядку набуття чинності та внесення змін до ДКЄ. Автентичний, написаний 21 офіційною мовою розширеного Євросоюзу, текст Конституційного договору має ще пройти, після урочистого підписання його представниками урядів держав-членів, складну процедуру 25 національних ратифікацій.

Український вибір

Майбутня Конституція ЄС дозволяє чіткіше поглянути на все ще тьмяні європейські перспективи України. Слід відразу запевнити справжніх прихильників «європейського вибору» нашої держави. Статті 1 та 57 недвозначно стверджують, що «Союз — відкритий для всіх європейських держав, які додержуються його цінностей і зобов’язуються їх спільно підтримувати». Відповідно до цього, будь-яку європейську демократію можна розглядати як потенційного кандидата на вступ до Євросоюзу. Для набуття членства країна-претендент повинна звернутися з проханням до Ради міністрів ЄС, отримати згоду на приєднання від Європарламенту й усіх країн-членів і бути спроможною перейняти наявну нормативно-правову базу Союзу — acquis communautaire.

Якщо ж українська влада вирішить обмежитися «політикою конструктивної євроінтеграції», то їй потрібно орієнтуватися на статтю 56 «Союз і його близьке оточення», згідно з якою «Союз розвиває привілейовані відносини зі своїми державами-сусідами з метою створення простору добробуту й добросусідства, що базується на цінностях Союзу і характеризується близькими та мирними відносинами, заснованими на співпраці». Амбіційне побажання Євросоюзу розділити зі своїми новими східними сусідами «все, крім членства», може на практиці звестися до поступового створення зони вільної торгівлі та стримування «експорту нестабільності» з боку корумпованих і бідних східноєвропейських режимів, на кшталт відносин, які характеризують нині Євро-Середземноморське партнерство між ЄС і країнами-сусідами з Північної Африки та Близького Сходу.

До речі, ДКЄ, як і попередні установчі договори ЄС, не містить жодних положень про так зване «асоційоване членство» в Євросоюзі. Крім спеціального режиму асоціації, який поширюється на низку заморських країн та територій (приміром, Бермудські острови), майбутня Конституція Європи передбачає лише укладання Угод про асоціацію, які «створюють асоціацію, що передбачає взаємні права та обов’язки, спільні дії й особливі процедури» (ст. ІІІ-226 ДКЄ, яка відтворює нинішню редакцію статті 310 ДЗЄС). Правда, цікаво відзначити, що стаття 56 ДКЄ вказує також на можливість укладання особливих Угод про сусідство, які «можуть містити взаємні права та обов’язки, а також передбачати можливість проведення спільних дій». Схожість формулювань тут зовсім не випадкова, оскільки відносини «сусідства» можна слушно розглядати як одну із форм умовно поглибленої асоціації з Євросоюзом. Аналогічно до Угод про асоціацію з країнами Південного Середземномор’я чи Латинської Америки, ймовірні Європейські Угоди про сусідство з Україною чи Молдовою передбачатимуть створення зони вільної торгівлі, зближення законодавства, регулярний політичний діалог та співпрацю у різних галузях взаємного інтересу.

Незалежно від темпів «форсованої» чи «конструктивної» євроінтеграції України, її стосунки з розширеним Євросоюзом протягом тривалого часу базуватимуться на Розділі V Частини ІІІ ДКЄ «Зовнішня діяльність Союзу». На противагу успішному відстоюванню своїх економічних інтересів (спільна торгова політика), держави–члени ЄС далеко не завжди виявляли здатність проводити Спільну зовнішню політику та політику безпеки (СЗППБ), сформульовану в Договорі про Європейський Союз 1992 року. На тлі згубної для єдності розширеного Союзу війни в Іраку, ДКЄ значно посилив вимоги до узгодження зовнішньополітичних позицій та дій держав-членів.

Насамперед стаття ІІІ-193 ДКЄ наголошує на тому, що «у своїй діяльності на міжнародній арені Союз керується принципами ... демократії, правової держави, універсальності та неподільності прав людини й основних свобод, поважання людської гідності, принципів рівності та солідарності, а також додержання міжнародного права згідно з принципами Статуту ООН. Союз прагне розвивати відносини і будувати партнерство з третіми країнами ... які поділяють ці цінності». Підкреслення пріоритетності політичних, а не економічних засад у відносинах із третіми країнами означає, що у разі порушення цими останніми спільних демократичних цінностей (приміром, фальшування виборів), Євросоюз буде змушений застосувати до країни-порушника економічні санкції або й повністю заморозити стосунки (як при нинішніх відносинах ЄС із режимом Лукашенка).

По-друге, зовнішньополітична діяльність держав–членів ЄС підлягатиме, принаймні формально, більшому узгодженню в рамках Європейської ради та Ради міністрів. Зокрема, держави-члени будуть зобов’язані проводити попередні консультації з будь-якого питання загального інтересу та щодо будь-яких односторонніх позицій і дій, які торкалися б інтересів Союзу. Координації діяльності держав-членів на міжнародній арені мають також сприяти два суттєві нововведення: запровадження посади постійного голови Європейської ради, який повинен ґарантувати послідовність зовнішньополітичних зусиль Союзу; організація Європейської служби закордонних справ на чолі з міністром закордонних справ Союзу, покликаної забезпечувати здійснення СЗППБ й гарантувати координацію інших аспектів зовнішньої діяльності Союзу і водночас прагнути узгоджувати відмінні зовнішньополітичні інтереси та пріоритети держав-членів.

У цілому посилення зовнішньополітичної координації на рівні Союзу випливає з необхідності пристосування до функціонування ЄС у форматі 25, а з часом — понад 30 держав-членів. За умов збереження одностайності при ухваленні зовнішньополітичних рішень, пошук компромісу між різнорідними інтересами держав-членів теж природно потребуватиме вироблення чітких нормативних принципів зовнішньої діяльності Союзу. Отож, за наявності різного бачення державами-членами українських перспектив, політика Євросоюзу стосовно України визначатиметься на основі об’єктивного аналізу виконання нашою державою встановлених критеріїв зближення (з допомогою інструментів Плану дій та моніторингу Єврокомісії).