Про перспективи "статусу сусідства" у відносинах України з ЄС, або чи варто відмовлятися від синиці в руках, коли годі летіти за журавлем

№ 3 (428) Субота, 25 - 31 Ciчня 2003 http://www.zn.kiev.ua

Галина ЯВОРСЬКА
(Національний інститут проблем міжнародної безпеки)

 ЄС стрімко зміцнює свої позиції на світовій політичній арені. Про це свідчить вступ у завершальну фазу безпрецедентного процесу розширення, рішучі кроки з реформування інституціонального устрою, впевнені, скоординовані з НАТО дії в царині політики оборони й безпеки. 22 січня на об’єднаному засіданні парламентів Франції і Німеччини, проведеному в ознаменування 40-річчя договору про дружбу, Г.Шрьодер і Ж.Ширак виступили з заявами, які свідчать про зміни, що відбуваються в розстановці сил у світі. Тим часом відносини України з ЄС майже не зрушують з мертвої точки.

Останнім часом у відносинах Україна — ЄС простежується криза, яку не можна пояснити тільки загальним погіршенням міжнародних позицій України. Вона є наслідком комплексу чинників, пов’язаних, по-перше, з процесами розширення в ЄС, і, по-друге, із внутрішньополітичними процесами в Україні та їх сприйняттям на Заході. Поза тим існує певна інерція ведення дипломатичного діалогу з ЄС, побудованого з українського боку не так на раціональних аргументах і свідомому урахуванні позиції протилежної сторони, як на спробах вплинути на опонентів емоційно-вольовими прийомами. Більше року тому відомий в Україні британський аналітик Дж. Шерр зазначив, що діалог між Україною та ЄС скидається на “діалог глухих”. На жаль, ситуація не тільки не змінюється на краще, а й де в чому погіршується. Один із прикладів цього — ставлення до так званого “статусу сусідства” з ЄС, який офіційно найближчим часом можуть запропонувати Україні. Але конструктивних позицій щодо цього ні українська влада, ні політики та політичні аналітики досі не мають. Ігноруються реальні можливості розвитку відносин, і Україна продовжує втрачати час та можливості активного впливу на ситуацію.

Дивним чином наші політики не помічають того ніби очевидного факту, що Україна будує свою євроінтеграційну стратегію у нових умовах. Навряд чи їй удасться повторити інтеграційний шлях країн Балтії та Центральної та Східної Європи: Європейський Союз переживає завершення безпрецедентної хвилі розширення, він змінився і продовжує змінюватися. Як свідчить нещодавній проект Конституції ЄС, тепер виникла потреба регулювання не так вступу, як процедури виходу з ЄС. У цьому контексті “зацикленість” на асоційованому членстві у колишньому форматі як на єдиному засобі досягнення євроінтеграційної мети втрачає сенс. Натомість для України зростає роль використання непрямих чинників європейської інтеграції, таких як перспектива вступу до НАТО і “статус сусідства”.

Маємо, зрештою, визнати, що дедалі частіші заяви української сторони про європейський вибір України, спроби окреслити зміст і хронологічні рамки етапів її євроінтеграції, висловлювання про необхідність надання Україні статусу асоційованого членства в ЄС — усе це не знаходить жодної підтримки у представників Євросоюзу. Останні, вочевидь, уникають обговорення цього питання, вдаючи, ніби не чують українських заяв, укотре наполягаючи на необхідності виконання Угоди про партнерство та співробітництво — основного документа, який на сьогодні регулює відносини України та ЄС і не передбачає євроінтеграційних перспектив України.

Сьогодні замість очікуваної пропозиції підписати Угоду про асоціацію ЄС пропонує Україні статус сусідства. Українська сторона у відповідь на те, що її не чують, починає “говорити гучніше” (внаслідок чого заяви про європейський вибір набувають форми вимог), а статус сусідства відкидає як неприйнятний і навіть образливий. Водночас з’являються публічні висловлювання таких високих чинів з ЄС як Г.Верхеген (комісар з питань розширення) та голова Єврокомісії Р.Проді про те, що Україна ніколи не буде в ЄС. Українські політики та політичні аналітики намагаються пояснити, що думка окремих чиновників не відбиває офіційного погляду ЄС, пробують витлумачити такі висловлювання вимогами політичного моменту, проте факт залишається фактом — раніше ніхто з офіційних осіб у ЄС настільки відверто не спростовував так званих “євроінтеграційних прагнень” України, навпаки, ці прагнення декларативно підтримували за кожної нагоди.

Менш помітним, але не менш важливим фактом є те, що у дипломатичному діалозі з Україною з боку ЄС простежується певна зміна акцентів: якщо раніше (до квітня 2002 р.) спроби українських дипломатів вести мову про асоційоване членство у відповідь викликали нагадування, що Україна не відповідає так званим копенгагенським критеріям членства в ЄС і їй треба працювати в цьому напрямі, то нині закидів значно поменшало. Представники ЄС майже перестали нагадувати Україні про необхідність дотримання демократичних прав та свобод, про повільний темп економічних реформ, про інституційні реформи, тобто про вимоги, що вкупі становлять комплекс критеріїв членства в Євросоюзі. На тлі погіршення міжнародного іміджу України цей факт здається, на перший погляд, парадоксальним. Проте він має досить просте пояснення — наразі в ЄС перестали сприймати Україну як державу, яка має будь-які євроінтеграційні перспективи, й отже нагадування про копенгагенські критерії членства у відносинах із нею втрачають сенс. З цього випливає, що зростання “рівня поблажливості” ЄС насправді свідчить не про покращання стосунків, як це намагаються, всупереч іншим фактам, тлумачити, а про зниження рівня вимог у зв’язку зі “зниженням” рівня відносин.

Переломним моментом у теперішньому ставленні до перспектив України набути в майбутньому повноправного членства в ЄС слід вважати середину квітня минулого року. Тоді у Люксембурзі відбувся саміт ЄС, на якому було визначено “розклад” першої хвилі розширення Євросоюзу (2004 р.) та вибрано для процесу розширення сценарій “великого вибуху” — тобто утверджено план приєднання до ЄС одразу 10 країн: Польщі, Чехії, Словаччини, Словенії, Угорщини, Литви, Латвії, Естонії, Кіпру та Мальти. Відтак представники ЄС почали чітко уявляти, що Україна та Білорусь найближчим часом опиняться у ролі держав, які безпосередньо сусідитимуть з ЄС. Адже сама тільки Польща має кордон з Білоруссю та Україною протяжністю 1200 км, і вже у 2004 р. він стане частиною східного кордону Євросоюзу. До цього слід додати кордони України зі Словаччиною та Угорщиною. У 2007 р., коли планується приєднання до ЄС Румунії, Молдова також буде країною-сусідом Євросоюзу. До того ж події всередині України, березневі вибори до Верховної Ради, коли на Заході почали говорити, що непередбачуваній Україні з її “адміністративним ресурсом і нерівним доступом до ЗМІ” в ЄС немає місця, призвели до того, що стурбованість із боку Євросоюзу нестабільністю майбутньої сусідньої країни сягнула критичної точки. Тому уже в середині квітня було висунуто ініціативу надання Україні (разом з Молдовою та Білоруссю) особливого статусу сусідства. Ця ініціатива мала на меті запобігти проникненню до ЄС злочинності, наркоторгівлі та нелегальної міграції через нові східні кордони.

Напередодні квітневого саміту ЄС у Люксембурзі міністр закордонних справ Великої Британії Джек Стро висловив стурбованість внутрішньою ситуацією у названих трьох країнах. “Результати реформ в Україні та Молдові суперечливі, а Білорусь відкочується у минуле, — заявив він. — Тож Британія пропонує надати усім трьом країнам “спеціальний статус сусідства”, який включатиме лібералізацію торгівлі з ЄС і тісне співробітництво на кордонах у справах юстиції, внутрішніх справ, безпеки та оборони”. Таким чином, чи не вперше на офіційному рівні були сформульовані побоювання, пов’язані з новими загрозами, що виникають унаслідок розширення і зміни кордонів ЄС, і водночас виявлено безпосередню зацікавленість європейців у врегулюванні стосунків з майбутніми сусідніми країнами. Поза тим, у цьому питанні виявилася досить характерна позиція представників заможних європейських країн щодо нових сусідів. Вона полягає у тому, що краще поширити певні переваги добробуту і процвітання на майбутніх сусідів, ніж зводити нову стіну навколо Європи, тим більше що така стіна у сучасних умовах неодмінно буде зі шпаринами. Так, за словами одного з британських дипломатів, процитованими у лондонській “Індепендент”, “уроки минулого вчать, що коли не покращити ситуацію з рівнем добробуту у сусідніх країнах, то жителі цих країн незабаром опиняться перед вашими дверима”.

Реакція України на цю ініціативу була загалом негативною — статус сусідства не без підстав оцінили як такий, що не відповідає меті євроінтеграції України з перспективою набуття в майбутньому повного членства в ЄС, натомість усі позитивні моменти залишилися непоміченими. Показово, що негативне сприйняття ініціативи статусу сусідства характерне в Україні як для представників влади, так і для тих, хто належить до опозиції. І взагалі, серед представників різних політичних сил панує дивна злагода щодо негативно-іронічного ставлення до “статусу сусідства”. Негативно на українському ґрунті сприймаються навіть позначення “сусідство”, “сусід”, які ніколи досі не використовувалися у дипломатичних стосунках і мають виразне “приземлено-побутове” забарвлення. Сусід у нас не сприймається як офіційна особа, може, ще й тому багато хто з українських політиків оцінив цю ініціативу як “несерйозну”. До того ж згадка про Україну в одному ряду з Молдовою та Білоруссю також не додавала оптимізму. Проте голослівні заперечення з нашого боку доцільності запровадження статусу сусідства для України, які аргументувалися лише прокламованими “євроінтеграційними прагненнями” і “європейським вибором”, не справили потрібного враження на партнерів, що, власне, легко було передбачити.

Ще менш ефективна і навіть небезпечна тактика — “не звертати уваги” на пропонований статус: адже у контексті відносин з ЄС Україна тепер постійно згадується в офіційних документах Євросоюзу у зв’язку зі словосполученням “нові країни-сусіди”. Причому європейці давно вже погодилися з необхідністю диференційованого ставлення до сусідніх країн на сході. Євросоюз не збирається відмовлятися від цієї ідеї, навпаки, згідно з планом, у другій половині року “статус сусідства” почав набувати конкретних рис — й, оскільки Україна заплющує на це очі, виробляє можливий формат стосунків практично одна сторона, яка дбає, звичайно, про власну вигоду. Якщо ж Україні доведеться, за браком інших можливостей, усе ж таки прийняти пропонований статус, неучасть із перших кроків в опрацюванні цього питання дасться взнаки.

Питання сусідства проробляється нині у межах спеціальної “Ініціативи щодо нових сусідів”, яка, своєю чергою, становить частину Спільної зовнішньої та оборонної політики Євросоюзу. Очевидно, цей факт міг би бути використаний для обопільної вигоди, зокрема з метою зміцнення національної безпеки України. Про серйозність намірів ЄС щодо запровадження статусу “нового сусідства” свідчить також текст проекту “Договору, що встановлює Конституцію Європи”, де передбачено спеціальну статтю, якою регулюватимуться “привілейовані відносини” між ЄС та сусідніми державами. У паралельному проекті Конституції ЄС, запропонованому Єврокомісією, міститься схожий пункт.

Відносини з країнами-сусідами на сході розглядаються в ЄС як такі, на яких у першу чергу має бути зосереджено увагу найближчими роками. На сьогодні концепція “нового сусідства” має вигляд такої, що спрямована на створення своєрідної “перехідної зони” для уникнення надмірного розриву між простором “процвітання” — розширеним ЄС — та “іншим світом”. Досягти цього передбачено шляхом сприяння розвитку “спільних економічних та політичних цінностей”. Годі говорити, що це відповідає і власним інтересам України, проте відчуття образи через відмову ЄС обговорювати українські євроінтеграційні перспективи переважає і стоїть на заваді використанню можливостей, що відкриваються. Згідно зі своєю спрямованістю на запобігання загрозам із боку “нових сусідів ЄС”, статус сусідства виводить на перший план співробітництво України з ЄС у сфері юстиції і внутрішніх справ, а також питання транскордонного та регіонального співробітництва.

Концепція “нового сусідства” має ще один, не декларований, але від того не менш важливий аспект. У контексті розширення ЄС, яке сприймається на Заході як остаточна перемога над неприродним і болючим поділом післявоєнної Європи на “два табори”, водночас змінюється і сприйняття простору, який оточуватиме “Нову Європу”: він уже не є всуціль “пострадянським”, що зберігає тоталітарний спадок “імперії зла”. Європейці почали розрізняти складові цього простору, сприймати їх у доти небувалих конфігураціях, коли Україна згадується не тільки поруч із Молдовою та Білоруссю, а й опиняється “в одній зв’язці” з країнами Середземномор’я, такими, наприклад, як Марокко. Нарешті й до Росії та України почали в ЄС ставитися як до справді окремих держав. Інша річ, що це ставлення виявляється далеким від того, про яке мріяли в Україні. Проте сам собою факт такої зміни сприйняття містить у собі позитивний потенціал звільнення від постійних асоціацій України з її тоталітарним минулим. Цей потенціал слід було б ефективно використати.

Отже, нинішні відносини з Україною сприймаються в ЄС крізь призму “нового сусідства”, над форматом якого в ЄС активно працюють і остаточно мають його виробити, очевидно, не пізніше квітня 2003 р., до Афінського саміту. Цілком очевидно, що нехтувати цим питанням українській стороні недоцільно, оскільки в жертву одному ідеальному сценарію розвитку подій — набуття Україною асоційованого членства в ЄС — приносяться реальні можливості поглиблення співпраці з ЄС.

Попри те, що “статус сусідства”, на відміну від асоційованого членства, не передбачає безпосередніх євроінтеграційних перспектив, він, безперечно, може сприяти рухові України у напрямку наближення до ЄС. Вихід на новий формат відносин сам у собі містить позитивний потенціал, можливість подолання інерції негативних тенденцій у відносинах України з ЄС. До того ж зацікавленість ЄС у розвитку відносин “нового сусідства” може бути використана як суттєвий фактор підсилення позитивних тенденцій економічного та політичного розвитку всередині України, як чинник зміцнення національної безпеки.

І, як завжди, час і далі залишається вирішальним фактором для ефективних дій у сучасному змінному міжнародному середовищі і середовищі безпеки. Втрачені можливості зникають дуже швидко, і повернути їх не вдається. У питанні про статус сусідства з часу, відведеного на його принципове вирішення (приблизно один рік — з квітня 2002 р. по квітень 2003 р.), майже 10 місяців уже втрачено. Тому необхідно якнайшвидше підключатися до участі в опрацюванні формату нових відносин Україна — ЄС. Бо ризикуємо втратити не тільки журавля євроінтеграції, а й синицю сусідства.

Камінь спотикання на українсько-російському прикордонні

Володимир КРАВЧЕНКО

№ 3 (428) Субота, 25 - 31 Ciчня 2003 http://www.zn.kiev.ua

Напередодні 2003 року глава українського зовнішньополітичного відомства Анатолій Зленко повідомив, що договір про державний кордон із Росією може бути підписаний у січні. “Роботу з підготовки документа до підписання практично завершено”, — заявив Зленко.

Проте січень уже спливає, а російські й українські дипломати продовжують ламати списи навколо статей договору. Дуже сумнівно, що він буде готовий і в лютому, і в березні. Надто по-різному у Києві й у Москві бачать майбутній українсько- російський кордон...

Проголосивши курс на належне політико-правове оформлення кордонів по всьому периметру України, Київ досить послідовно втілює його в життя. Проте робота ця до болю тяжка. Так, Мінськ відмовляється ратифікувати давним- давно підписаний договір про державний кордон, домагаючись від України визнання боргів суб’єктів господарської діяльності перед Білоруссю. А Бухарест після п’ятирічних безрезультатних переговорів тільки на останніх раундах висловив готовність підтвердити нинішню лінію кордону.

І вже зовсім болісно відбуваються переговори з росіянами. Ті взагалі вкрай неохоче говорять про облаштування кордону між Україною та Росією, до останнього зволікаючи з вирішенням цього питання. Так, Москва через “не хочу” обговорює делімітацію Азовського моря. Якщо українці воліють поділити Азов, то росіяни — ні: вони за спільне користування. А коли йдеться про суходільну ділянку кордону, то російські дипломати виступають за її делімітацію, себто проведення кордону на карті, і проти — демаркації, тобто встановлення її на місцевості.

Посол Російської Федерації Віктор Черномирдін неодноразово публічно говорив: “Демаркація — це паркан”. А те, що це не особиста думка посла, а офіційна позиція Кремля, раз у раз підтверджували і дипломати, і політики.

Так, виступаючи на торішньому засіданні консультативної ради з економічних зв’язків при МЗС РФ, перший заступник міністра закордонних справ Валерій Лощинін заявив, що Росія послідовно виступає проти демаркації кордону між Російською Федерацією та Україною. “Демаркація державного кордону призведе до виникнення багатьох проблем і позначиться на економічному співробітництві прикордонних регіонів РФ та України”, — сказав тоді дипломат.

Утім, влітку минулого року в російській позиції намітилися певні зміни. Так, Віктор Черномирдін в інтерв’ю радіо “Маяк” сказав буквально так: “Чи буде демаркація? Буде, напевно. І не напевно, а точно. Тут нічого особливого немає”.

Важко сказати, була це обмовка, імпровізація чи росіяни справді психологічно змирилися з неминучістю. Але факт сам по собі цікавий, і напевне на нього звернули увагу в Києві, де щодо цього питання останні півтора року займають принципову позицію — “повне розв’язання проблеми кордону неможливе без демаркації”.

Те, що Київ і Москва дотримуються діаметральних позицій, не могло не позначитися на змісті договору про держкордон. Наскільки нам відомо, на настійну вимогу російських дипломатів із нього виключено будь-яку згадку про демаркацію. Кажуть, коли українські дипломати черговий раз порушили це питання на переговорах, глава російської делегації, перший заступник міністра закордонних справ В’ячеслав Трубніков, відповів приблизно так: “Якщо ви хочете, щоб договір ратифікувала Держдума, то не наполягайте”. І Київ із такою постановкою питання погодився, оскільки для нього справді принципово важливий сам факт появи хоч якогось документа, що юридично оформив би українсько-російський кордон.

З іншого боку, у тому, що в договорі не згадується про демаркацію, немає трагедії. Адже Київ не вважає це питання закритим (принаймні зараз) і готовий і далі обговорювати його з Москвою. У крайньому разі, відзначають експерти, ніщо не заважає Україні в односторонньому порядку провести кордон на місцевості. І прецеденти у світовій практиці вже є: так, естонці, стомившись від нескінченних дебатів із тими ж таки росіянами, в односторонньому порядку провели демаркацію на нарвській ділянці російсько-естонського кордону.

Проте цим компроміси не обмежилися. Росіяни виступили проти того, щоб у документі згадувалося словосполучення “сухопутна ділянка кордону”. Натомість ітиметься про ділянку від точки X, що міститься на стику українсько-російсько-білоруського кордону, до точки Y на узбережжі Азовського моря.

Тим часом у договорі є одна стаття, яка досі викликає затяті суперечки дипломатів і через яку документ ще не підписано. Стверджують, що саме принципова відмінність позицій українців та росіян щодо цієї статті не дозволила підготувати договір до 27 січня, дня урочистого відкриття Року Росії в Україні. Йдеться про морську ділянку українсько-російського кордону.

Останні півтора року, що минули з часу завершення переговорів про делімітацію, росіяни пов’язують підписання договору про держкордон з відмовою українців від розмежування Азовського моря й Керченської протоки. Причому відмову цю, наполягають російські дипломати, слід зафіксувати в договорі.

Ні на перше, ні, тим паче, на друге Україна піти аж ніяк не може — це означало б серйозну поразку на зовнішньополітичному фронті. Аналітики, безперечно, оцінили б цей крок як ще один удар по суверенітету Української держави, неспроможної захистити свої національні інтереси на переговорах із росіянами. Офіційний Київ у нинішніх умовах не може допустити такого розвитку подій, оскільки він не хоче дати зайвого козиря опозиції та спровокувати ще одну внутрішньополітичну кризу.

При цьому росіян, принаймні на нинішньому етапі переговорів, аж ніяк не влаштовує компромісна формула, яку часто використовують у дипломатичній практиці при складанні різноманітних угод і договорів. Формула ця звучить так: “сторони залишаються на своїх позиціях, а питання буде вирішено за взаємною згодою пізніше”.

Щоб на свою користь вирішити питання Азовського моря в контексті договору про держкордон, російська дипломатія навіть задіяла парламентаріїв: під час недавнього приїзду в Україну делегації Держдуми Росії ця тема активно обговорювалася. Більше того, за наявною інформацією, один з українських віце- прем’єр-міністрів навіть погодився з пропозицією росіян відмовитися від розмежування Азова. І якщо ця інформація правдива, то ситуація як мінімум дуже тривожна.

Тим часом Київ має непоганий важіль впливу на Москву. Так, Конвенція ООН із морського права 1982 року дозволяє країнам самостійно встановлювати вздовж свого берега територіальні води завширшки до 12 морських миль. І зовнішній бік цих територіальних вод — лінія державного кордону. А далі вже в процесі переговорів обговорюється делімітація виключно економічної зони й континентального шельфу.

При цьому все, що за межами 12-мильної зони, — міжнародні води. Відповідно до Конвенції, міжнародні води мають право вільного судноплавства. Отже, туди зможуть заходити і військові кораблі третіх країн. А саме цього дуже не хочуть у Москві.

Недаремно ж на переговорах російські дипломати постійно ініціюють питання про те, що Азов — це внутрішнє море України й Росії. Тож Конвенція ООН із морського права і страх росіян побачити в Азові військові кораблі третіх країн — непогана зброя Києва в обстоюванні українських національних інтересів. Й український уряд уже користувався нею як засобом тиску на росіян.

Наскільки відомо, уряд Кінаха ще влітку минулого року, напередодні зустрічі українського й російського прем’єрів у Харкові, підготував постанову Кабміну щодо ширини територіального моря України в Азові. Формально Київ не дав їй ходу: про рішення в односторонньому порядку встановити 12-мильну зону територіальних вод український уряд ще не повідомив генсеку ООН. Але росіяни про нього знають. Кажуть, що сам факт постанови Кабміну привів до того, що російські дипломати навіть на певний час пом’якшили свою позицію й погодилися з компромісним варіантом статті.

Та чи вистачить у Києва політичної мужності піти до кінця і, якщо не вдасться переконати росіян розмежувати Азов, зареєструвати постанову Кабміну в секретаріаті ООН, прибравши тим самим перешкоду на шляху підписання договору про сухопутну ділянку кордону?

Безумовно, питання кордонів має для офіційного Києва принциповий характер. І позиції, що юридичне облаштування суходільних та морських кордонів із Російською Федерацією необхідно завершити, українські політики й дипломати дотримувалися навіть у найтяжчі для України часи. Але визнаємо: Росія має в Україні дуже сильне та впливове лобі. До того ж реалізації курсу Кремля сприяє і м’яка ізоляція українського Президента Заходом. Усе це, у кінцевому підсумку, дозволяє зі скепсисом розглядати можливість односторонніх дій із боку Києва. Утім, життя не раз підносило ще й не такі сюрпризи...