Угода про асоціацію з ЄС: чи така вже й необхідна?

Олександр СУШКО, Василь ФІЛІПЧУК    

Дзеркало тижня, № 9 (537) 12-18 березня 2005 http://www.zn.kiev.ua

Дискусія щодо шляхів інтеграції України до ЄС, яка триває на шпальтах «ДТ» протягом останніх тижнів, не може не тішити українських євроцентристів — прихильників інтеграції України до ЄС як найкращого способу зовнішньополітичного позиціювання нашої держави та ефективного механізму сприяння внутрішнім реформам. Перехід обговорення проблематики відносин із ЄС у практичну площину є чи не найкращим підтвердженням того, що український політичний клас та інтелектуальна еліта у своїй більшості зробили остаточний вибір напряму подальшого руху держави. Відповідно, дедалі нагальнішим уже стає не запитання «куди йти?», а запитання «як реалізовувати обраний курс?».

У середу, 9 березня, виступаючи в німецькому бундестазі, Президент Віктор Ющенко вкотре наголосив на середньостроковому тактичному орієнтирі України — завершенні переговорів про асоціацію з ЄС до 2007 року. Підписання відповідної угоди про асоціацію може відкрити для України шлях до визнання статусу кандидата і згодом — до початку переговорів про членство в ЄС.

Таку схему можна вважати ідеальною — досвід постсоціалістичних країн Центрально-Східної Європи був саме таким: спочатку підписується угода про асоціацію з визнанням за країною права стати членом ЄС, потім ідуть подача країною заявки на членство в ЄС, визнання її кандидатом на членство в ЄС, проведення переговорів про вступ і нарешті — набуття повноправного членства.

Але український випадок, що має власну історію, відрізняється від цієї схеми вже настільки, що її механічне прикладання видається досить проблематичним.

Насамперед, стосунки між Україною та ЄС уже базуються на підписаній у 1994 році Угоді про партнерство та співробітництво (УПС), яка на відсотків 80—90 аналогічна Європейським угодам про асоціацію, укладеним ЄС із країнами ЦСЄ у той самий період.

Різниця полягає у двох головних моментах. Перший: метою розвитку співробітництва країни, котра укладала з ЄС Європейську угоду, було визначено набуття нею повноправного членства в ЄС. На це, відповідно, спрямовувалися всі практичні механізми та інструменти співробітництва — як передбачені угодою, так і ті, що постійно виникали, з огляду на нові обставини у здійсненні процесу розширення ЄС. Метою ж співробітництва країни, яка уклала з ЄС УПС, визначалися лише її зближення з ЄС, підтримка політичного діалогу, торговельно-економічного співробітництва тощо — але не сприяння набуттю країною членства в ЄС із відповідними наслідками цього для розвитку практичних аспектів співробітництва з ЄС.

Другим важливим аспектом, що відрізняє УПС від Європейських угод про асоціацію, є тип торговельних відносин між сторонами угод. Ідеологія УПС передбачала, що обидві сторони угоди є, по суті, рівними торговельними партнерами. Тому між ними на двосторонній основі запроваджувався режим взаємного найбільшого сприяння у торгівлі; передбачалося, що в майбутньому сторони розглянуть питання про створення між ними зони вільної торгівлі, що також пов’язувалося із вступом країни, яка підписувала УПС, до СОТ. Але у практичному плані, з огляду на нетарифні технічні бар’єри у торгівлі, товари з ЄС автоматично отримували перевагу над українськими товарами; український експорт до ЄС сьогодні переважно охоплює продукцію металургії, хімічної та текстильної промисловості.

Країни ЦСЄ у своїй більшості на час укладання з ЄС Європейської угоди вже були членами СОТ або навіть мали угоди з ЄС про ЗВТ. Асоціація з ЄС та перспективи набуття повноправного членства дозволили ЄС запровадити так зване асиметричне відкриття ринків для своїх майбутніх членів. Тобто ЄС, визнаючи ці країни слабшими торговельними партнерами, з огляду на політичну необхідність їх торгово-економічної інтеграції, робив односторонні поступки у торговельному режимі з кожною з них. Тобто, наприклад, якщо якась країна ЦСЄ запроваджувала нульову тарифну ставку щодо, умовно кажучи, 40% товарних позицій сільськогосподарських товарів походженням із ЄС, то ЄС робила таке послаблення для 60% чи більше товарних позицій сільськогосподарських товарів походженням із цих країн. Завдяки цьому, а також значній допомозі в адаптації цих країн до норм і стандартів ЄС і, таким чином, усуненні нетарифних технічних обмежень у торгівлі, ЄС незабаром став головним торговельним партнером для зазначених країн.

Більшість інших складових стосунків між ЄС та майбутніми країнами-членами ставали вже похідними від, насамперед, зафіксованої у Європейських угодах політичної готовності ЄС надати їм членство.

Найкращим прикладом наслідків такого політичного рішення для практичного співробітництва є, наприклад, допомога, яку ці країни отримали в процесі адаптації свого законодавства до законодавства ЄС.

Нагадаємо, що положення щодо адаптації законодавства до норм ЄС поміщено в УПС (зокрема, ст.51). Однак у випадку з Україною механізм адаптації працює де-факто таким чином: Єврокомісія і її представництво в Україні відстежує, які саме законодавчі акти заважають або не сприяють компаніям ЄС вести бізнес в Україні. Відповідно до цього, українській стороні радять, які законодавчі акти мають бути змінені. Тобто якщо якийсь закон не відповідає нормам ЄС, однак не створює перешкод для компаній ЄС, то на нього, швидше за все, не звернуть уваги.

У випадку ж із країнами, котрі мають Європейські угоди, відбувається так звана процедура скринінгу законодавства, коли весь обсяг законодавства країн-кандидатів, яке підлягає компетенції ЄС, послідовно перевіряється на відповідність законодавству ЄС, на що виділяється відповідна експертна і фінансова допомога. Таким чином за п’ять-сім років законодавство країн-кандидатів повністю було приведене у відповідність до законодавства ЄС, що уможливило їх інтеграцію до внутрішнього ринку і, зрештою, вступ до ЄС.

Навряд чи можна навіть порівнювати рівень адаптації українського законодавства до того, який був досягнутий за той самий час країнами-кандидатами. Навіть більше: якщо з боку ЄС збережеться нинішній підхід до адаптації законодавства України до законодавства ЄС і не буде залучено процедуру скринінгу, можна легко передбачити, що нашій державі знадобиться в кілька разів більше часу на виконання самотужки роботи, яку країни-кандидати виконали з допомогою ефективного механізму скринінгу. Тобто без скринінгу та інших схожих механізмів інтеграція України до внутрішнього ринку ЄС є справою неблизького майбутнього.

Ще одним істотним елементом, який визначає сьогоднішні стосунки між Україною та ЄС і який ми мусимо брати до уваги, є Європейська політика сусідства (ЄПС). Після підписання 22 лютого 2005 року у Брюсселі Плану дій Україна — ЄС значна частина двостороннього співробітництва, принаймні з боку ЄС, регулюється саме ЄПС.

Попри заяви єесівських політиків про те, що ЄПС спрямована на зближення розширеного Євросоюзу та сусідніх країн, ЄПС, по суті, якраз і є політикою недопущення наступної хвилі розширення ЄС та усунення з порядку денного чи відстрочення питання вступу України в ЄС.

Очевидно, що, не відкинувши концепцію сусідства з самого початку, як це зробила Росія, і провівши переговори про План дій, Україна змушена певний період співпрацювати з ЄС у рамках саме ЄПС. Бажання ЄС закріпити місце України у політиці сусідства і формалізувати її зобов’язання щодо Плану дій подекуди набирають досить незвичних форм. Наприклад, як зазначалося, документ був прийнятий 22 лютого на засіданні Ради з питань співробітництва Україна — ЄС як рекомендація Ради, відповідно до статті 85 УПС. Це звичайна форма прийняття рішень цією двосторонньою інституцією, яка використовувалась і раніше. Водночас у цьому випадку рекомендація Ради була оформлена у вигляді ...міжнародного договору — з перекладом усіма мовами ЄС, на договірному папері ЄС, із офіційними підписами представників обох сторін. Це відчутно суперечить наявним нормам і традиціям співробітництва, зрештою — звичайній логіці, адже жодна рекомендація не може бути міжнародним договором.

Цікаво, що таку форму прийняття Плану дій було запропоновано, крім України, лише Молдові, яка також налаштована песимістично щодо ЄПС. Середземноморським країнам, з якими теж укладено Плани дій, ЄС таких формальностей навіть не пропонував — вони все одно нікуди від політики сусідства не подінуться...

У ПД є положення про перспективу «нової посиленої угоди» з ЄС. Українська сторона наполягала на чіткому визначенні цієї угоди як Європейської угоди про асоціацію, ЄС — на Сусідській угоді. Формулювання «нова посилена угода» стало компромісом.

У період до помаранчевої революції такий компроміс сприймався як досягнення української дипломатії, однак нині виглядає так, що в укладенні нової посиленої угоди, навіть у формі Європейської угоди про асоціацію, стає зацікавленим більше ЄС, аніж Україна.

Чому? Відповідь проста — після помаранчевої революції зникли перешкоди для подачі Україною формальної заявки на набуття членства в ЄС. Тому ідея нової угоди — елегантна можливість для ЄС відсунути на кілька років день, коли Україна може подати заявку на набуття членства.

Нагадаємо, що УПС була підписана у червні 1994-го, а набула чинності 1 березня 1998-го. Тобто процес ратифікації УПС зайняв чотири роки. Якщо нову посилену угоду між Україною та ЄС буде підписано до завершення формального терміну дії УПС і трирічного терміну Плану дій — тобто до весни 2008 року, набуття чинності новою угодою через тривалу процедуру ратифікації буде можливе не раніше 2011 року — у найкращому разі. Зрозуміло, що в період ратифікації нової угоди чи у перші роки її функціонування ставити питання про ще більш просунутий етап стосунків буде досить складно — доведеться знову доводити, що Україна виконує належним чином цю угоду.

Отож логічним є запитання: чи потрібно Україні витрачати декілька наступних років на боротьбу за укладання Європейської угоди про асоціацію, чи краще одразу, з 2008 року, зосередитись на лобіюванні переговорів про членство? Дати однозначну відповідь непросто, враховуючи серйозність і комплексність проблеми.

Нагадаємо, що більшість нових країн — членів ЄС витратили на переговори про вступ по 6 — 7 років, а період від подання заявки до набуття членства тривав усі 10 років. Отже, набуття у 2011 році чи навіть пізніше чинності новою угодою, на базі якої подаватиметься заявка про членство, відсуне час можливого набуття членства десь на 2020-й рік... Цілком непоганий для євробюрократів сценарій, але чи влаштовує він Україну?

І чи справді така вже нам необхідна за нинішніх умов нова посилена угода? Як тут не згадати члена Європейської комісії з питань зовнішніх зносин і сусідства Беніту Фереро-Вальднер, яка, ще будучи міністром закордонних справ Австрії, під час візиту в Україну нагадала, що Австрія набула членства в ЄС взагалі без угоди про асоціацію.

Аналіз можливих варіантів реалізації курсу України на інтеграцію до ЄС дедалі більше наштовхує на висновок, що головну проблему двосторонніх відносин — питання членства в ЄС — інакше, аніж заявкою, не вирішити. Потрібні внутрішньоєесівські дебати, і доки ми не змусимо ЄС їх провести, ці дебати не розпочнуться. Потрібна заявка, яка, умовно кажучи, створить ситуацію, коли у всіх гравців не буде іншого виходу, ніж покласти карти на стіл. І деяким із країн—членів ЄС, які нині ховаються за зручною ширмою ЄПС, доведеться або підтримати Київ, або відкрито заявити про свою позицію, взяти на себе відповідальність за загрозу появи нових ліній поділу в Європі, за «підніжку» європейській інтеграції України. У цьому випадку варто згадати турецьких політичних лідерів, які тих, хто виступав проти членства Туреччини в ЄС, називали ледь не расистами і таки примусили всіх європейських політиків добряче думати щоразу, коментуючи турецьке питання. І поступово, крок за кроком, попри значну опозицію, Туреччина невпинно наближається до членства у Євросоюзі.

Очевидно, Україні також слід розпочати, можливо, найтоншу і найамбітнішу зовнішньополітичну гру в своїй новітній історії, яка потребуватиме справді надзвичайно високої майстерності. Однак її не слід боятися, адже Україна в ній перебуватиме, за великим рахунком, на безпрограшній позиції. Україна виступатиме у цій грі країною, що реалізовує європейські цінності, завершує процес об’єднання Європи. Її опоненти будуть змушені виступати, у кращому разі, з позиції європейських ретроградів.

Безперечно, така гра потребує і політичної консолідації, і мобілізації дипломатичних засобів, — але вона того варта...

Питання ж зони вільної торгівлі (ЗВТ), взагалі, є окремим комплексом проблем. Аби вона, щонайменше, не була збитковою, Україні слід спочатку забезпечити значний прогрес у приведенні у відповідність власних норм і стандартів до норм і стандартів ЄС. Інакше, внаслідок нетарифних обмежень, ЗВТ виявиться рухом товарів переважно в один бік... Іншою складовою є забезпечення асиметричного відкриття ринків, як це було у випадку з країнами-кандидатами. Лише технічна готовність і асиметричне відкриття ринків зроблять ЗВТ вигідною українській економіці. Вступ у СОТ дозволить розпочати практичну роботу зі створення ЗВТ, а її результатом стане укладення окремої угоди між Україною та ЄС щодо ЗВТ.

У такому разі, якщо на час завершення терміну дії УПС та Плану дій у 2007—2008 роках Україна матиме позитивний висновок щодо своєї заявки про членство й значно просунеться у питанні ЗВТ або укладе відповідну угоду про вільну торгівлю з ЄС, постає запитання — у чому ж тоді взагалі полягатиме додана вартість нової угоди?

Сторони можуть зразу ж перейти до початку переговорів про членство, які триватимуть не менше 5 — 7 років і завершення яких можливе вже за нової шестирічної фінансової перспективи ЄС, що розпочнеться у 2013 році.

У цей період Україні доведеться вже керуватися вимогами ЄС щодо приведення у відповідність своєї економіки, торгівлі, конкурентної політики, митної справи, охорони кордонів та інших галузей, які підпадатимуть під компетенцію ЄС, до норм Союзу.

Угода про асоціацію є важливим, однак не обов’язковим етапом відносин із ЄС для країн, котрі прагнуть членства. Коли буде повністю виконано програму співпраці та реформ, передбачених УПС і Планом дій, — підписання у 2007—2008 роках стандартної Європейської угоди по асоціацію означатиме, за більшістю суттєвих параметрів, затримку в реалізації курсу на інтеграцію до ЄС. Якщо Україна у найближчих три роки доведе серйозність своїх реформаторських намірів, то, можливо, доцільніше лобіювати перенесення діалогу з ЄС у площину переговорів про членство — а не про асоціацію.