Україна—ЄС: барометр показує...

Валерій ЧАЛИЙ, Михайло ПАШКОВ (Центр Разумкова)

Дзеркало тижня, № 40 (568) 15-21 жовтня 2005 http://www.zn.kiev.ua

Напередодні грудневого саміту Україна—ЄС стала резонансною тема ефективності й успішності євроінтеграційної політики у виконанні нової влади, яка на всіх рівнях проголосила безумовним національним пріоритетом рух країни до членства в Європейському Союзі. Її перші кроки на шляху до європейського співтовариства показали, що шлях цей аж ніяк не посипаний пелюстками брюссельських троянд. Початкова ейфорія очікуваного євробліцкригу змінилася розумінням вельми непростих сьогоднішніх реалій нового етапу співробітництва з ЄС.

Суть цих реалій (у т.ч. перебіг реалізації Плану дій Україна—ЄС) спробував з’ясувати Центр Разумкова, підготувавши спеціальний випуск журналу «Національна безпека і оборона» та презентувавши його, за підтримкою фонду «Відродження», на круглому столі 4 жовтня ц.р. У часописі подано також результати загальнонаціонального дослідження Центру Разумкова (вересень 2005 р.) і експертного опитування (серпень 2005 р.),  проведеного разом із Центром миру, конверсії та зовнішньої політики України.

Україна—ЄС: перші рядки на новому аркуші

Із приходом нової влади під гаслами євроінтеграції намітився новий етап у відносинах із ЄС. Його очікуваний зміст — відмова від попередньої єврориторики, яка спричинила синдром набутої «втоми від України», і загальнодержавний перехід до рутинної конкретики з реформування владних інституцій, судової системи, реалізації ринкових реформ, тобто до формування держорганізму європейського образу і подоби. Іншими словами, курс на інтеграцію в ЄС має стати постулатом незалежно від зовнішньої та внутрішньої кон’юнктури.

Стартовою точкою нового етапу стало ухвалення Плану дій Україна-ЄС (далі План дій). Зауважимо відразу — документ передбачає розвиток співробітництва в низці пріоритетних сфер, але аж ніяк не відповідає на запитання про перспективи членства України в цій організації. Доречно пригадати, як у перші «післямайданні» місяці в політикумі розгорталися бурхливі дискусії про негайну подачу заявки на членство й можливе здобуття його в найближчу п’ятирічку. Невдовзі євроромантизм благополучно змінився протверезінням і усвідомленням того, що попереду часто невдячна, чорнова робота над трирічним «домашнім завданням», виданим Брюсселем Києву за згодою останнього. Очевидно, на європейському світлофорі червоне світло вимкнулося, але й зелене наразі не загорілося. Свідчення того — недавній стримуючий месідж президента Європейської комісії Жозе Баррозу: «Члени ЄС не відкриті стосовно цілковитого членства України (в Євросоюзі). Ми готові дуже активно підтримувати, але ми обережні щодо нових зобов’язань».

Утім, хай там як, а План дій — безумовний імператив для України, бо його виконання (незалежно від перспектив членства) відповідає внутрішнім потребам трансформації, дасть сигнал про серйозність намірів і справ влади, відчинить двері для «посиленої» угоди з ЄС.

Хоча ефективність механізму її виконання викликає певні сумніви, про які варто поговорити докладніше. Передусім ідеться про змістовні та структурні недоліки урядового комплексу заходів, що утруднюють як саму реалізацію, так і моніторинг перебігу їхнього виконання. Звернімо увагу на деякі з них.

Недостатня чіткість у визначенні змісту заходів. За всієї деталізованості (порівняно з Планом дій) документ розцвічено низкою таких загальних позицій, що будь-які дії влади можна сміливо кваліфікувати як виконання. Приміром, у сфері зовнішньої політики передбачено «провести консультації з політичним відділом ЄС із метою посилення зовнішньополітичного співробітництва між Україною та ЄС», а от у рамках проведення судової та правової реформ заплановано такий пункт: «Удосконалити навчальний процес Академії суддів України». Раз у раз на сторінках документа зустрічаються загадкові: «відпрацювати питання», «продовжити процес»…

 Часовий дисбаланс. Намічено виконати понад 360 різноманітних заходів. При цьому в першому півріччі — приблизно шосту частину. Інші (у т.ч. левова частка з 124 проектів нормативно-правових актів) — у другому, або їхня реалізація планується «протягом року», що на практиці означає, по суті, те саме друге півріччя. Такий часовий розпорядок не видається оптимальним із урахуванням того, що, по-перше, під кінець року зростає навантаження всіх структур виконавчої влади й розпочинається традиційна «штурмівщина»; по-друге, наближається гаряче дихання доленосних парламентських виборів, які обіцяють бути, м’яко кажучи, ненудними. Гадаємо, цей чинник ускладнить проходження запланованих «політично вразливих» законопроектів, приміром, «Концепції державної етнонаціональної політики», «Про парламентську опозицію» та ін.

Дефіцит ресурсного забезпечення. План дій можна розглядати і як глобальний бізнес-проект, що передбачає обопільне вкладення коштів. Проте в нас як і раніше переважає думка про те, що євроінтеграційні заходи мають фінансуватися переважно за рахунок коштів із зовнішніх джерел. В української сторони бракує грошей навіть на адаптацію національного законодавства України до норм ЄС, явно недостатньо фінансуються профільні держпрограми. Образно кажучи, якщо урядове зведення заходів — це рука, простягнена ЄС, то вона не повинна бути повернена виключно долонею догори.

Проблематичною виглядає можливість ефективного контролю (у т.ч. громадського) над виконанням «дорожньої карти» на 2005 р. Можна лише вітати практику регулярних публікацій звітів про перебіг виконання Плану дій. Водночас запропонований їхній формат не дозволяє відповідним чином оцінити ефективність виконання заходів. Зрозуміло, на думку чиновників, частокіл галочок у графі «виконане» виглядатиме оптимістичніше, ніж результати моніторингу, який оцінює не лише кількісні, а й якісні показники. Наразі створення й використання такого інструментарію залишається актуальним завданням. Колись Лех Валенса пожартував: «Розбий свій термометр, і в тебе не буде лихоманки»…

 Очевидно, методологічні різночитання можна вважати однією з причин розбіжності оцінок владою перебігу реалізації Плану дій. Екс-віце-прем’єр із питань європейської інтеграції Олег Рибачук вважає, що документ виконується приблизно на 70%. За оцінками глави зовнішньополітичного відомства Бориса Тарасюка, політичний блок Плану дій реалізується на 40%. Коли врахувати, що хід виконання саме цієї частини документа найуспішніший, то загальний показник реалізації навряд чи вищий від останньої цифри.

Звісно, пам’ятаючи про попередній багаторічний досвід «євроокозамилювання», очікується, що наші чиновники можуть відрапортувати і про 100% виконання планів. Проте відразу виникає цілком резонний сумнів: чи принесе таке «конвеєрне» виконання заходів (фактично по одному на день) очікуваний ефект? Можливо, краще менше та краще? Можливо, варто сконцентруватися на тих завданнях, чиє розв’язання забезпечить системний позитивний результат?

Сьогодні ж загальна оцінка експертами виконання Плану дій не дотягує навіть до твердої четвірки за п’ятибальною шкалою. Із усіх його пунктів найкраще виконується розділ «Політичний діалог і реформування» (3,5 бала). Найгірше — «Економічні й соціальні реформи та розвиток» (2,9 бала) і «Торгівля, ринкові й регуляторні реформи» (3 бали). У цій ситуації не викликає подиву прогноз експертів, що виконання Плану дій на момент завершення його трирічного терміну буде часткове й вибіркове (66%). І лише кожен п’ятий (21%) вірить у те, що План дій буде виконано повністю чи майже повністю.

Безумовно, важливіше не стільки досягнення високого відсотка виконання зведення урядових заходів, певних «крапкових успіхів» за окремими розділами документа, скільки створення «критичної» маси необоротних змін у країні для подолання системних проблем на шляху євроінтеграції, про які йдеться нижче.

Євроінтеграційний забіг із бар’єрами

Мабуть, однією з головних перешкод на інтеграційному шляху є те, що новій команді наразі не вдалося забезпечити консолідовану підтримку курсу євроінтеграції ані в суспільстві, ані в політичному істеблішменті. Відповідь громадян України на запитання «Чи зможе інтеграція в ЄС стати загальнонаціональною ідеєю, яка об’єднала б усі регіони України?», м’яко кажучи, неоднозначна: так — 36%, ні — 39%. Немає євроінтеграційної одностайності й серед політичної еліти — виразну її відсутність продемонстровано під час літнього голосування по пакету законів з СОТ. При цьому лише третина (33%) «унікальної нації», котра живе в серці Європи, тією чи іншою мірою вважає себе європейцями. 60% таких відчуттів не мають. Аналогічна більшість як пересічних громадян, так і експертів, не вважають свою країну в соціальному й економічному плані європейською державою. Із трудом бачать первинні ознаки європейськості в політичній і культурній сферах.

Інституціональне забезпечення євроінтеграційної політики навряд чи можна вважати задовільним. Конгломерат профільних міністерств і відомств за відсутності єдиного ефективного менеджменту з забезпечення координації їхніх дій здатний лише на згадані «крапкові» успіхи, але аж ніяк не на системну трансформацію. (До речі, у низці цих структур так і не створено департаменти євроінтеграції.)

Вересневий тектонічний розлам у команді євроінтеграторів, спричинений здетонованим протистоянням в оточенні президента, ситуацію погіршив. Було ліквідовано знакову посаду віце-прем’єр-міністра з питань євроінтеграції, створену під Олега Рибачука, котрий пішов очолювати секретаріат президента, так і не реалізувавши свої масштабні плани на ниві євроінтеграції. Навряд чи варто очікувати прориву й після вже узгодженої передачі де-факто віце-прем’єрських функцій координації євроінтеграційних дій міністру закордонних справ Борисові Тарасюку. У будь-якому разі, на думку парламентаріїв —учасників дискусії, хотілося б нарешті визначитися, хто в нас усе-таки відповідає за успіхи євроінтеграції.

Примітна недавня історія про одного невдачливого ентузіаста, котрий, маючи завдання німецького уряду, безуспішно намагався знайти в коридорах української влади «головні євроінтеграційні двері» й, подібно до героя Семена Фаради з фільму «Чарівники», безнадійно заблукав...

На круглому столі констатувалося, що проблема координації діяльності держструктур на європейському напрямі залишилася нерозв’язаною. На жаль, тема так і залишається «важливою й актуальною». Пропонувалося: а) створення окремого євроінтеграційного відомства; б) передача координуючих функцій профільному урядовому комітету на чолі з прем’єром або віце-прем’єром; в) підвищення ефективності Держради з питань європейської та євроатлантичної інтеграції на чолі з президентом і створення при ньому відповідної міжвідомчої комісії. Останнє виглядає краще, бо кому, як не Віктору Ющенку, котрий щиро вважає просування до ЄС не лише загальнодержавним пріоритетом, а й своїм найважливішим завданням, узяти відповідальність за її виконання. Утім, як відомо, урешті-решт усе вирішують не структури, а кадри.

Відчувається гострий брак фахівців із питань європейського права, економіки, фінансів. На круглому столі представники виконавчої вертикалі говорили про лютуючий кадровий голод у секретаріаті президента й Кабміні. Представники МЗС скаржилися на те, що випускника Оксфорда таки складно спокусити вельми скромним окладом аташе зовнішньополітичного відомства. Загалом, широко розрекламований весняний європризов не відбувся — випускники сорбонн і гарвардів здебільшого не підсилили знаннями й молодим завзяттям держструктури, грубо кажучи «закосили» від государевої служби, поповнивши ряди бізнесменів-«білобілетників» із якісною європейською освітою.

Слабка інформаційна складова євроінтеграції. У різноманітних дискусіях про проблеми на шляху до ЄС стала розхожою констатація того, що в суспільстві відчувається явний дефіцит адаптованої й доступної інформації про ЄС, що українці мало знають про процеси, які відбуваються в Євросоюзі, про те, як стали жити наші сусіди, котрі приєдналися до євроспільноти. Ця «не обнадійлива» банальність підтверджується свіжими даними соцопитування. Переважна більшість громадян (75%) вважає, що інформація про ЄС обмежена й неповна (40%), або такої інформації дуже мало (35%). Це реальна оцінка результатів реалізації широко розрекламованої Державної програми інформування громадськості з питань європейської інтеграції України на 2004—2007 рр.

Американський гуморист Генрі Шоу якось зауважив: «Чим менше ми знаємо, тим більше підозрюємо». Справді, у суспільній свідомості продовжують існувати привнесені антизахідні підозри та штучні стереотипи, імплантовані минулою владою. Але, на жаль, не можна виключити й формування нових, приміром, пов’язаних із розколом у команді євроінтеграторів. Вереснева криза призвела до сплеску громадської розгубленості та скепсису. Опитування громадян зафіксувало максимально низький за останні чотири роки рівень підтримки вступу до ЄС: твердими прибічниками залишилися лише 40% опитаних. Цей результат варто розцінювати не як розчарування в самій ідеї євроінтеграції, а скоріше, як ситуативну реакцію на внутрішні проблеми.

Утім, ці відсотки набувають і малоприємного для влади сенсу на тлі інших тривожних сигналів. Від квітня до вересня стрімко зросла (із 16% до 34%) кількість експертів, котрі вважають: лідери держави не здатні реалізовувати на практиці стратегічні пріоритети. Дуже слабкою втіхою є те, що цей показник істотно нижчий від рівня оцінок дій попередньої влади в квітні минулого року (70%).

Тема інформаційної підтримки активно обговорювалася на круглому столі. Ішлося, зокрема, про необхідність створення на найнижчому рівні структур із інформування населення про ЄС і, відповідно, забезпечення громадської підтримки євроінтеграції. Очевидність такого роду дій підтверджується успішною практикою країн — нових членів ЄС. Але очевидно й інше. Забезпечення підтримки руху до Євросоюзу має супроводжуватися конкретними результатами глибокої модернізації економіки, соціальної системи країни. Відомо, для успішності будь-якої агітаційної кампанії потрібний певний «базис» практичних результатів, відчутних громадянами, бажано, на власній кишені.

Після наведеного вище далеко не повного переліку бар’єрів на шляху до ЄС варто кинути погляд на табло з експертними оцінками — 60% опитаних вважають нинішні темпи євроінтеграції низькими, 9% — нульовими.

До внутрішніх проблем додаються й зовнішні неоднозначні для України чинники — «вантаж» торішнього розширення ЄС, конституційна та бюджетна криза в європейському співтоваристві, запуск переговорного процесу з Туреччиною, ревна стосовно української євроінтеграції позиція Росії, котра прагне втримати Київ у сфері свого впливу, зокрема — використовуючи механізми ЄЕП.

Безумовно, темп і характер співпраці за різними зовнішньополітичними напрямами — стратегічним, пріоритетним і просто важливим — у будь-якому разі має визначатися виключно національними інтересами країни. Можливо, саме так варто інтерпретувати фразу президента, сказану ним під час консультацій із лідерами парламентських фракцій 21 вересня 2005 р.: «Але коли ми говоримо зараз про цілі, нам потрібно зменшити динаміку інтегрування по лінії ЄЕП у тих питаннях, що не відповідають національним інтересам, і по лінії євроінтеграції».

Перші кроки нової влади важким і довгим шляхом євроінтеграції не такі успішні, як очікувалося. Але цілком зрозуміло й інше — європейському майбутньому України немає альтернативи, як немає альтернативи очевидним речам — досягненню європейських стандартів демократії, гідного рівня життя, верховенства права.

Варто погодитися з заступником міністра іноземних справ Антоном Бутейком, що «золотий ключик» від дверей ЄС перебуває в наших руках. Але не можна не погодитися й із іншим — для того, аби ці двері відчинилися, треба працювати не елегантно підсмикнувши, а засукавши рукава…

Про справджені очікування або курчат на самітах рахують

Грудневий саміт Україна—ЄС стане «моментом істини» у відносинах нової української влади та Євросоюзу. Навряд чи варто сумніватися в тому, що з боку Брюсселя буде відзначено «істотний прогрес» у реалізації Плану дій і засвідчено підтримку українським реформам. Проте дипломатичний політес лише преамбула до конкретних рішень і результатів. Саме вони зумовлять атмосферу подальшого співробітництва, темп і характер руху до ЄС.

Серед конкретики, визначеної в переліку очікувань «дорожньої карти Україна—ЄС на 2005 р.», зауважимо заплановане на грудень отримання членського квитка СОТ. Власне, успішність «ривка» на фінішній прямій багаторічного марафону, розпочатого в листопаді 1993 р., залежатиме від скоординованості й ефективності дій влади зовні й усередині країни.

5 жовтня в Брюсселі новий міністр економіки Арсеній Яценюк поінформував європейських партнерів, що процес вступу України до СОТ завершено на 80%. Проте не вельми важливо, у скільки відсотків оцінювати підписання решти 10 двосторонніх протоколів і ухвалення 14 відповідних поправок до п’яти законів, — важливий результат. Бо таким кроком після членства в СОТ є запуск переговорів із ЄС про формування зони вільної торгівлі.

До речі, більшість експертів (53%) прогнозують реальну можливість вступу до СОТ вже цього року. Звісно, коли після кожного візиту до Москви в наших чиновників не з’являтиметься «сверблячка синхронізації».

Серед інших очікуваних результатів реалізації Плану дій нинішнього року виділимо здобуття Україною статусу країни з ринковою економікою та зрушення в лібералізації візового режиму з ЄС. Стосовно першої позиції Україна через представника Єврокомісії Пію Хансен отримала обнадійливий сигнал. Із приводу другого, за словами прем’єр-міністра України Юрія Єханурова, переговори з Євросоюзом про відповідну угоду очікуються вже в поточному місяці.

Очевидно, конкретні результати — це продукт спільних зусиль, і вони (результати) значною мірою залежатимуть від готовності Брюсселя зробити низку кроків в українському напрямку.

Зазираючи в «завтра» Плану дій, нагадаємо, про ще один окреслений пріоритет — забезпечення проведення парламентських виборів в Україні відповідно до стандартів ОБСЄ. Із цього приводу вже отримано тверді президентські запевнення. І в нас немає причин їм не вірити. Утім, варто пригадати фразу французького письменника Андре Шансона: «Ніколи не довіряйте майбутньому. Воно ще не заслужило довіри».