До Європи без віз: чи є для українців перспектива?

Назар Бобицький

Дзеркало тижня, № 26 (554) 9-15 липня 2005 http://www.zn.kiev.ua

Слідом за введенням безвізового режиму для громадян Європейського Союзу та Швейцарії з 1 липня нинішнього року в Україні запроваджено безвізовий режим в’їзду і для громадян Сполучених Штатів. Цей крок є продовженням цілеспрямованої лібералізації візової політики стосовно західних громадян, першочерговим завданням якої є стимулювання інвестицій та туризму в нашу країну з Європи та Америки. Переваги такої політики у перспективі повинні переважити втрату фінансових надходжень від візових зборів наших консульств у цих країнах. Водночас, це дає можливість перевірити реакцію, зокрема ЄС, на нестандартний крок у сфері відносин, де відіграє провідну роль принцип взаємності, а також зміцнити свої позиції на переговорах щодо проблеми запровадження безвізового режиму поїздок до ЄС для українських громадян.

Треба відзначити, що українська ініціатива зібрала урожай практичних результатів. І не тільки у вигляді позитивної реакції президента Польщі Александра Квасьнєвського чи запевнення німецьких парламентарів від опозиційних християнських демократів про наміри сприяти спрощенню візового режиму з Україною. Чеський, словацький, естонський та латвійський уряди прийняли рішення видавати українцям безкоштовні візи до 1 вересня. Що стосується реакції Брюсселя, то, як заявила 13 березня Емма Удвін, речник члена Європейської комісії з питань зовнішніх відносин Беніти Ферреро-Вальднер, Євросоюз був готовий вітати ініціативу українського уряду, однак не планує піти їй назустріч. Максимум, що він готовий зробити — розпочати переговори про спрощення візового режиму, відповідно до Плану дій Україна—ЄС.

Причини невисокого ентузіазму Брюсселя щодо кроків назустріч Україні очевидні. Основна — необхідність ураховувати громадську думку у більшості країн Спільноти, де панують побоювання негативних соціальних наслідків від потоків мігрантів з бідних країн. Цей фактор відчутно політизує візовий діалог Києва та Брюсселя. У цьому зв’язку ефект від одностороннього запровадження безвізового режиму не варто переоцінювати. Потрібні додаткові кроки для початку ґрунтовної розмови з Брюсселем щодо перспектив безвізового режиму.

Певну підказку з цього приводу можна знайти в існуючих прецедентах запровадження Євросоюзом безвізового режиму для третіх країн. З огляду на свою договірно-правову природу, Союз часто змушений здійснювати свою зовнішню політику на основі чітких умов та критеріїв, навколо яких можна сформувати консенсус держав-членів. Орієнтація на ці критерії та їх досягнення може дати Україні необхідні аргументи та зміцнити українську позицію на переговорах.

Такі критерії можна знайти у ключовому документі ЄС у сфері візової політики — Регламенті Ради міністрів юстиції та внутрішніх справ ЄС №539, ухваленому у 2001 році: він визначає переліки країн, на які поширюються візовий та безвізовий режим в’їзду до Євросоюзу, а також встановлює критерії включення країн до цього списку.

Відповідно до регламенту, порядок включення країн до візового списку і відповідно їх виключення здійснюється на основі «обдуманої, індивідуалізованої оцінки низки критеріїв, пов’язаних, серед іншого, з нелегальною міграцією, політикою у сфері підтримання громадського порядку та безпеки, та зовнішніми зносинами Європейського Союзу з третіми країнами. При цьому враховуються також наслідки для регіональної єдності та взаємності».

Цікавим прецедентом для України може виявитися практика застосування даного регламенту стосовно Румунії у 2000—2001 роках та Еквадору у 2003 році.

Румунія

У грудні 1999 р. гельсінкський саміт лідерів держав—членів ЄС прийняв політичне рішення про початок переговорів з Болгарією та Румунією щодо вступу цих країн до ЄС. Це рішення стало підставою для Єврокомісії у січні 2000 року запропонувати Раді міністрів ЄС перевести ці країни до безвізового списку країн. Пропозиція була задоволена лише стосовно Болгарії. Румунії була поставлена вимога задовольнити низку умов, після чого безвізовий режим мав набути чинності за окремим рішенням Ради міністрів. Опублікована у червні 2001 року доповідь Європейської комісії проаналізувала прогрес, досягнутий Бухарестом у виконанні цих умов. На основі цієї доповіді 7 грудня 2001 р. Рада міністрів ЄС включила Румунію до безвізового переліку країн. Слід зазначити також: аналогічні вимоги ставилися Європейською комісією і до Болгарії. Однак на момент публікації доповіді (кінець 2000 року) комісія констатувала, що лише Болгарія досягла відповідності цим критеріям.

Отже, до червневої доповіді Єврокомісії Румунії довелося виконати такі вимоги:

Адекватний рівень прикордонного контролю. Основним завданням, яке ставилося перед Румунією у цій сфері, було реформування системи прикордонної служби відповідно до стандартів ЄС, зокрема її демілітаризація та перехід на контрактну основу. Доповідь констатує, що станом на 2001 рік Румунія продовжувала цей процес «згідно з наміченими планами», звертаючи особливу увагу на підвищення кваліфікації професіональних кадрів, які заміняли солдатів строкової служби, вкладаючи додаткові кошти в модернізацію прикордонної інфраструктури відповідно до стандартів ЄС. При цьому у доповіді визнається, що корупція серед румунських прикордонників, як і в цілому в апараті державної влади Румунії, на момент публікації залишалася поширеною.

Реформа законодавства у сфері міграції відповідно до міжнародних норм. Відповідно до вимог ЄС уряд Румунії ухвалив зміни до законодавства у сфері надання притулку та прийому біженців відповідно до норм Женевської конвенції 1951 р., однак на той час вони мали ще бути затверджені парламентом. Водночас доповідь звернула увагу на успіхи Румунії в укладенні угод про реадмісію нелегальних мігрантів з усіма іншими державами—членами ЄС, а також низкою держав Близького Сходу, Південної та Східної Азії, які традиційно вважаються постачальниками нелегальних мігрантів. Цей факт виявився вирішальним для позитивного висновку Єврокомісії з цього питання.

Надійність та безпека румунських паспортів та проїзних документів. У доповіді було відзначено запровадження Румунією нового типу паспорта з додатковими засобами безпеки та чіткою системою контролю над їх видачею, а також створення системи контролю за порядком видачі ідентифікаційних посвідчень особи, які є еквівалентом внутрішніх паспортів. У цьому зв’язку, у доповіді також підкреслюється відсутність у Румунії законодавчих та адміністративних обмежень для проживання чи пересування громадян (аналог радянської прописки), що було б політичною перешкодою для запровадження безвізового режиму з боку ЄС.

Наближення візової політики Румунії до візової політики ЄС та зміцнення рівня захисту візових документів. Станом на момент публікації доповіді перелік країн, на які поширювався візовий режим в’їзду в Румунію, майже збігався з аналогічним списком Союзу. Проблемним винятком для Брюсселя залишалися сім країн, на які поширювався безвізовий режим в’їзду в Румунію: Україна, Росія, Молдова, Боснія і Герцеговина, Сербія і Чорногорія, Македонія та Туреччина. У доповіді, однак, відзначалися наміри Бухареста до кінця 2001 року запровадити візовий режим для цих країн. Для 15 країн—членів ЄС та 10 країн-кандидатів діяв безвізовий режим. Позитивну оцінку Єврокомісії також дістали запровадження румунськими консульськими установами віз нового зразка відповідно до стандартів ЄС, створення окремого візового центру при МЗС Румунії, а також впровадження комп’ютеризованої системи обліку видачі віз у режимі реального часу.

Еквадор

У практиці візової політики ЄС також відомі випадки погіршення візового режиму щодо третьої країни. Прикладом є рішення Ради міністрів Європейського Союзу запровадити у 2003 році візовий режим стосовно Еквадору. Рішення було прийнято під тиском переважної більшості держав—членів ЄС. Підставою для нього стали оприлюднені ними дані щодо зростання міграції громадян цієї країни протягом минулих декількох років. Проведене дослідження Європейської комісії на запит держав—членів Євросоюзу виявило тісно пов’язану з еквадорськими мігрантами статистику «депортацій, арештів та відкритих кримінальних справ», що і стало підставою для відповідного рішення Радою міністрів.

Висновки для України

Понад 50% заходів, ужитих Бухарестом для того, щоб дістати безвізовий режим, присутні у тій чи іншій формі у графіку виконання Плану дій ЄС щодо України у сфері юстиції і внутрішніх справ (ЮВС) від 2001 року, яким регламентується співробітництво між Києвом та Брюсселем у цій сфері. Зокрема заходи у таких розділах графіка, як реформування законодавства та системи органів державної влади в Україні у сфері прийому біженців та контролю над міграцією, фактично нічим не відрізняються від зобов’язань Румунії. Графік передбачає ідентичні за своєю спрямованістю заходи щодо адаптації українського законодавства до Женевської конвенції про захист біженців 1951 року (ратифікована Україною у січні 2002 р.), створення єдиного органу державної влади у сфері контролю над міграцією та надання притулку, розбудова інфраструктури прийому біженців. У серпні 2003 р. було ухвалено Закон «Про Адміністрацію державної прикордонної служби України», у рамках якого передбачена демілітаризація прикордонної служби та перехід на контрактну основу. Крім цього, у рамках виконання Плану дій відбулося вісім раундів переговорів між Україною та ЄС щодо укладення угоди про повернення (реадмісію) нелегальних мігрантів. Утім, у пріоритетах Плану дій для України перспектива запровадження безвізового режиму між Україною та ЄС відсутня. Через це значна частина заходів, які передбачені графіком і за своїм змістом аналогічні румунським зобов’язанням, не мають такої ж чіткої спрямованості на досягнення цієї мети.

На відміну від Плану дій Україна—ЄС у рамках Європейської політики сусідства, План дій у сфері ЮВС є внутрішнім документом ЄС, хоча його положення погоджувалися з українською стороною. Тому шанси внесення такого пріоритету до Плану дій зрештою залежать від політичної волі держав—членів ЄС і у світлі французького та голландського референдумів видаються не дуже високими. На практиці такий брак ентузіазму з боку ЄС може вилитися у додаткові «політичні» умови до України, зокрема забезпечення належного рівня громадського порядку та безпеки, вжиття додаткових заходів по боротьбі з контрабандою, корупцією та організованою злочинністю. Як показує румунський прецедент, критерії адекватного виконання цих умов завжди можуть залишатися досить загальними, залишаючи простір для політичного маневру. Крім цього, ще одним відвертим політичним інструментом Євросоюзу у цій сфері є вже згадуваний так званий принцип «регіональної послідовності», коли Брюссель залишає за собою право відмовити третій країні у полегшенні візового режиму, якщо такий крок виходить за рамки загальної політики ЄС стосовно цього регіону.

Незважаючи на це, Київ повинен використовувати прецеденти поширення безвізового режиму на Румунію та Болгарію як один із орієнтирів для власних заходів у сфері контролю над міграцією, зміцненням кордонів та візовою політикою. Поряд з односторонніми кроками з лібералізації візового режиму, досягнення Україною відповідності критеріям ЄС зможе стати сильним аргументом у візовому діалозі з Брюсселем і створить умови, коли заполітизований характер цього діалогу стане особливо очевидним. У такому разі під загрозою чергового обвинувачення у «подвійних стандартах» ЄС буде важко відмовити Україні у кроці назустріч. Водночас присутність такої мети у планах співробітництва у сфері ЮВС зможе виправдати нерідко соціально непопулярні та фінансово обтяжливі кроки, які наша країна, можливо, буде змушена здійснити на цьому шляху, такі як посилення прикордонного контролю на кордоні з Росією та Білорусією для потреб боротьби з нелегальною міграцією, інвестування додаткових коштів у приведення інфраструктури охорони кордону у відповідність із стандартами ЄС тощо.