зміст
 попередня стаття наступна стаття на головну сторінку

Тарас Будзінський

Европейські стандарти і міжнародне співробітництво в питаннях реформування системи охорони державного кордону України

З моменту здобуття незалежности одним з першочергових завдань молодої української держави було забезпечення ефективного захисту національних кордонів. У 1991 р. Верховна рада України ухвалила закон «Про Прикордонні війська України». У наступному, 1992 р., було утворено Державний комітет у справах охорони державного кордону (Держкомкордон) України, на який, крім функції управління Прикордонними військами України, також покладалася реалізація державної політики з питань оформлення і охорони державного кордону України і спеціальної (морської) економічної зони, забезпечення ефективної протидії зовнішній небезпеці1

Чисельність прикордонних військ України на початку 1992 року становила 25 тис. військовослужбовців та цивільних працівників за трудовим договором2 У 1998 р. лише 12% військовослужбовців служили у прикордонних військах за контрактом, решта були солдатами строкової служби.

Водночас, ситуація на кордоні змінилася, оскільки його довжина збільшилася. Якщо за часів СССР прикордонні війська на території УССР забезпечували охорону тільки західного (з Польщею, Чехословаччиною, Угорщиною та Румунією) і південного (морського) кордону, то з отриманням незалежности протяжність українських кордонів зросла більше, ніж учетверо. Загальна протяжність державного кордону сьогодні становить 6993,63 км, з них:

– сухопутна ділянка – 5638,63 км

– морська ділянка – 1355 км:

– по Чорному морю – 1056,5 км

– по Азовському морю – 249,5 км

– по Керченській протоці – 49 км

Із суміжними країнами:

Республіка Польща – 542,39 км (у т.ч. річкова 187,3 км)

Словацька Республіка – 98,5 км (у т.ч. річкова 2,3 км)

Угорська Республіка – 136,7 км (у т.ч. річкова 85,1 км)

Республіка Молдова – 1222 км (у т.ч. річкова 267 км)

Румунія – 613,8 км (у т.ч. річкова 292,2 км, морська 33 км)

Російська Федерація – 2295,04 км (у т.ч. сухопутна 1974,04, морська 321 км)

Республіка Бєларусь – 1084,2 км (у т.ч. річкова 325,9 км)3

Найбільш проблемним для України залишається українсько-молдовський кордон. У 2005 р. його перетнуло 9,42 млн. осіб (це 13% від загальної кількости осіб, що перетнули кордон України) та 1993 тис. транспортних засобів. За цей же період на цій ділянці кордону затримано 2595 осіб (це кожен п’ятий із загальної кількости затриманих), 48 одиниць зброї, 66,9 кг наркотичної речовини, 44924 шт. боєприпасів (83% від загальної кількости вилучених на кордоні боєприпасів). Упродовж 2005 року на українсько-молдовській ділянці кордону виявлено контрабандних товарів на 20,76 млн. грн. У порівнянні з 2004 роком, кількість затриманого на цій ділянці кордону контрабандного цукру збільшилась у 5,4 рази (806,9 тонн), м’ясопродуктів у 2,4 рази (1252 тонни), горілчаних виробів у 7 разів (220,9 тис. пляшок)4

Формування нових кордонів України потребувало збільшення чисельности прикордонних військ. У 1999 р. Верховна Рада встановила загальну чисельність Прикордонних військ у кількості 45 тис. ос., з них 42 тис. військовослужбовців, решта – цивільні працівники. Цей закон передбачав збільшення їх чисельности до 2005 р. до 50 тис. ос. (з них 47 тис. військовослужбовців)5 Сьогодні тільки 16% від загальної чисельности ДПС України становлять військовослужбовці строкової служби, а у перспективі до 2010 р. заплановано повну заміну професійним персоналом на контрактній основі.

Проте, збільшення чисельности прикордонних військ не вирішує головного питання ефективности охорони державних кордонів. Змінилися загрози національній безпеці України. Вони набули переважно невоєнного характеру, що призвело до покладання на Прикордонні війська низки нових завдань, основними з яких стали протидія незаконній міграції і торгівлі людьми, боротьба з міжнародним тероризмом і контрабандою зброї та наркотиків. Результати численних аналізів підтвердили, що шляхом реорганізації та збільшенням особового складу підвищити ефективність протидії організованим формам злочинности на кордоні неможливо. Проблема реформування системи їх охорони набрала особливого значення з наближенням до державних кордонів України східного кордону Европейського Союзу, та жорстких вимог останнього до здійснення контролю на зовнішніх рубежах відповідно до шенгенських домовленостей 1985 та 1990 років.

У 2000 р. Президент України затвердив Програму дій, спрямованих на підтримання режиму державного кордону України, розвиток прикордонних військ та митних органів України на період до 2005 р. Ця Програма передбачала створення на базі Прикордонних військ України в межах їх штатної чисельности та обсягів бюджетного фінансування правоохоронного органу спеціального призначення – Державної прикордонної служби України. До неї входять спеціально уповноважений центральний координуючий орган – Адміністрація Державної прикордонної служби України, територіальні підрозділи і підрозділи охорони державного кордону, морська охорона, розвідувальний орган. ДПС України складається з: одного центрального і п’яти регіональних органів управління, 29-ти органів охорони кордону, 549-ти підрозділів охорони кордону і 43-х органів забезпечення6 Інтенсивно поліпшується технічне оснащення прикордонників, зокрема, введено в дію інформаційні мережі баз даних щодо иноземних громадян та транспортних засобів, що перетинають кордони України, в охороні «зеленого кордону» буде використовуватись тепловізійна техніка тощо.

У 2003 р Верховна Рада ухвалила Закон «Про Державну прикордонну службу України (далі – ДПС України)»7, який докорінно реформував принципи охорони кордону і перетворив прикордонні війська на спецслужбу з відповідними завданнями протидіяти новим загрозам. Серед нових завдань, покладених на ДПС України, найважливішими стали:

– припинення будь-яких спроб незаконної зміни проходження лінії державного кордону України;

– припинення у взаємодії з відповідними правоохоронними органами збройних конфліктів та инших провокацій на державному кордоні України;

– організація запобігання злочинам та адміністративним правопорушенням, протидію яким законодавством віднесено до компетенції ДПС України, їх виявлення, припинення, проведення дізнання, здійснення провадження у справах про адміністративні правопорушення;

– здійснення прикордонного контролю і пропуску в установленому порядку осіб, транспортних засобів, вантажів та иншого майна в разі наявности належно оформлених документів після проходження ними митного та за потреби инших видів контролю;

– реєстрація иноземців та осіб без громадянства, які в установленому порядку прибувають в Україну, та їх паспортних документів у пунктах пропуску через державний кордон;

– запобігання та недопущення в’їзду в Україну або виїзду з України осіб, яким згідно із законодавством не дозволяється в’їзд в Україну або яких тимчасово обмежено у праві виїзду з України, у тому числі згідно з дорученнями правоохоронних органів;

– розшук у пунктах пропуску через державний кордон осіб, які переховуються від органів дізнання, слідства та суду, ухиляються від відбуття кримінальних покарань, виконання в установленому порядку инших доручень правоохоронних органів;

– здійснення розвідувальної, інформаційно-аналітичної та оперативно-розшукової діяльности, а також здійснення контррозвідувальних заходів в інтересах забезпечення захисту державного кордону України;

– здійснення самостійно або у взаємодії з органами внутрішніх справ і Служби безпеки України в межах контрольованих прикордонних районів контролю за дотриманням иноземцями та особами без громадянства, а також біженцями та особами, яким надано притулок в Україні, установлених правил перебування на її території;

– участь у межах своєї компетенції у взаємодії зі Службою безпеки України, органами внутрішніх справ та иншими правоохоронними органами у боротьбі з тероризмом і виконанні инших покладених на них завдань8

У рамках протидії новим загрозам заслуговує на увагу Закон України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону», згідно з яким громадяни України мають право створювати в установленому законом порядку громадські об’єднання для участи в охороні громадського порядку і державного кордону, надання сприяння органам місцевого самоврядування, правоохоронним органам, ДПС України у запобіганні та припиненні адміністративних правопорушень і злочинів, захисті, інтересів суспільства і держави від протиправних посягань9 Передбачено, що формування з охорони громадського порядку і державного кордону проводять свою діяльність під контролем органів внутрішніх справ, підрозділів ДПС України шляхом спільного патрулювання прикордонної смуги і виставлення постів у місцях можливої появи порушників кордону, проведення разом із прикордонниками огляду маршрутів можливого руху порушників кордону, місць їх можливого укриття, виявлення невстановлених транспортних засобів поблизу державного кордону з метою з’ясування причин та умов перебування в прикордонній місцевості невідомих осіб.

У 2001-2003 рр. Держкомкордон започаткував нові заходи для охорони державного кордону України, які базувалася не на технічній інфраструктурі, а на використанні інституту прикордонних інспекторів, за котрими закріплені функції контролю за певною прикордонною ділянкою. Роботу інспектора віддалено можна порівняти з роботою дільничих Міністерства внутрішніх справ. Вони живуть у районах, прилеглих до кордону, знають місцевість і мешканців, відслідковують появу нових осіб і транспортних засобів, створюють власні мережі отримання оперативної інформації, разом з регулярними підрозділами прикордонної служби здійснюють заходи по знешкодженню порушників державного кордону тощо. На сьогодні у прикордонних зонах України задіяно понад 500 інспекторів. Досвід показав, що запровадження такої форми охорони державного кордону є ефективним і перспективним.

Змінилася і довжина патрулювання смуги кордону одним підрозділом. На початку 2000 р. підрозділ прикордонників обслуговував на західному кордоні України ділянку кордону довжиною 20-25 км, а на східному кордоні – понад 50 км. Упродовж 2000-2003 рр. на східному кордоні України було встановлено 120 додаткових підрозділів, що збільшило удвічі щільність охорони цієї ділянки кордону. З 2004 року можна вже стверджувати про рівномірний – на кожні 25-30 км – перерозподіл сил прикордонників уздовж усього периметру державного кордону. Виняток становить кордон з т.з. Придністровською Молдавською Республікою, де один прикордонний підрозділ забезпечує охорону кожних 18 км кордону.

Загалом, політика України щодо її східних кордонів є невід’ємним елементом політики европейської інтеграції України та спрямована на співпрацю з ЕС у сфері юстиції і внутрішніх справ. Зміст двосторонньої та багатосторонньої співпраці визначений насамперед наявністю політичної волі до постановки та спільного вирішення суспільної важливости проблем кордонів. В останні роки можна спостерігати тенденцію до взаємопорозуміння щодо політики кордонів і пошуку нових можливостей для співпраці, зумовленої спільним усвідомленням загроз та ефективних методів боротьби з ними.

Започатковані та реалізуються проєкти:

– з Европейською Комісією та Програмою Розвитку ООН у рамках програми ТАСІS щодо постачання тепловізійної техніки та автомобілів органам охорони кордону на російській та молдовській ділянках (бюджет 5,22 млн. евро);

– з Европейською Комісією у рамках програми ТАСІS щодо встановлення радіокомунікаційної мережі та постачання спеціального обладнання (Сумська область, бюджет 1,26 млн. евро);

– з Міністерством оборони США на українсько-молдовській та на морській ділянці державного кордону України щодо підвищення спроможности Держприкордонслужби у виявленні та затриманні зброї масового знищення (бюджет 2004 – 2006 років – близько 20 млн. доларів США);

– з Міністерством енергетики США у рамках програми «Друга лінія оборони» щодо запобігання розповсюдження ядерних та радіоактивних матеріалів (бюджет до 2011 року – 15 млн. доларів США, очікується підписання контрактів);

– з урядом Канади та МАГАТЕ у рамках глобального партнерства проти розповсюдження зброї масового знищення (Житомирська область, бюджет 800 тис. доларів США)10

ДПС України також здійснює спільні проєкти з Програмою Розвитку ООН, Організацією з безпеки та співробітництва в Европі, прикордонними та правоохоронними відомствами США (Берегова охорона), ФРН (Федеральна поліція) Угорщини, Польщі.

Европейський Союз є сьогодні найбільшим донором України у сфері розвитку кордонів. Упродовж десяти останніх років Україна отримала понад 1 млрд евро від ЕС і країни-члени ЕС надали Україні допомогу на суму близько 157 млн евро упродовж 1996-1999 рр. Ця допомога включає технічну допомогу через програму ТАСІS, а також макрофінансову і гуманітарну допомогу. До того ж, Україні надано фінансову допомогу в рамках окремих регіональних програм ТАСІS, сума якої становить 126 млн евро. У рамках програми ТАСІS розроблені окремі Регіональна програма та Програми транскордонного співробітництва, де зосереджено увагу на питаннях модернізації пунктів перетину кордону.

Варто зазначити, що за сумою коштів, наданих у рамках програми прикордонного співробітництва ТАСІS, Україна посідає друге місце (понад 20%). Для того, щоб зробити вплив максимальним, допомога надається в трьох сферах діяльности:

– розвиток інфраструктури – 40-50% бюджету (наприклад, розвиток пунктів перетину кордону шляхом розвитку відповідної інфраструктури та надання обладнання, а також навчання працівників служби охорони кордону, тощо);

– захист довкілля та розвиток управління природними ресурсами – 15-25% бюджету;

– підтримка приватного сектора та сприяння економічному розвитку – 15-25% бюджету.

Крім того, 10-25% бюджету спрямовано на фінансування малих проєктів. Важливо зазначити, що з 2003 р, Делегація Европейської Комісії в Києві відповідає за виконання щорічних програм згідно з політикою децентралізації управління програмою ТАСІS, що значно пришвидшило і полегшило управління проєктами.

Українські служби забезпечення правопорядку спільно з Міжнародною організацією міграції реалізували проєкт «Спільний кордон», що включає запровадження спільного патрулювання кордону між Україною та Бєларуссю, Росією і Молдовою, розвиток прикордонної інфраструктури й обладнання пунктів охорони кордону, підтримку інтегрованої бази даних. Тільки у 2002 р. Міжнародна організація з міграції надала Україні обладнання на суму 2,2 млн. грн. Усі ці заходи спрямовані на укріплення кордону України з колишніми республіками СССР. У 2001 р. для всіх громадян СНД, що в’їжджають в Україну, було запроваджено вимогу мати дійсний паспорт, який відповідає сучасним вимогам захисту від підробки та фальшування. Лише громадяни невизнаної Придністровської Молдавської Республіки можуть використовувати паспорти совєтського взірця, оскільки на території республіки не поширені паспорти Республіки Молдова.

Крім того, Україна співпрацює з багатьма иншими міжнародними недержавними організаціями, зокрема «La Strada», що запобігає торгівлі жінками, а також надає допомогу жертвам торгівлі людьми.

Пошук ефективних моделей співпраці у сфері охорони державних кордонів, протидії новим загрозам стало основним в рамках українсько-польських прикордонних відносин. Спільні ініціативи стосуються насамперед мінімізації негативних наслідків вступу Польщі до ЕС, а також оптимізації діяльности прикордонних та митних служб. Неодноразово на двосторонніх зустрічах обговорювалися питання співробітництва у сфері розвитку інфраструктури та охорони кордонів. Зокрема, на найвищому міждержавному рівні, починаючи з 1999 р. неодноразово розглядалися питання: створення нових пунктів перетину кордону та поліпшення їхньої пропускної спроможности; забезпечення відповідного режиму функціонування пунктів перетину кордону; організація руху через кордон; співпраця різних прикордонних підрозділів; принципи користування транскордонними залізничними і автомобільними шляхами; співпраця польських та українських правоохоронних органів у прикордонних районах; обмін інформацією та досвідом щодо боротьби з міжнародною злочинністю; транскордонне співробітництво між польськими воєводствами та українськими місцевими та обласними адміністраціями у галузі туризму і охорони довкілля. У травні 1999 р було підписано спільну українсько-польську заявку до Европейського Союзу щодо надання грантів з фондів програм ТАСІS та РНАRЕ для модернізації пунктів перетину кордону між Польщею та Україною.

Проте, найбільшою проблемою на спільному кордоні є недостатня кількість переходів та пов’язані з цим супутні проблеми. Згідно з нормами Шенгенської системи, транскордонні переходи повинні бути на віддалі, не більшій, ніж 25-30 км11 Сьогодні переходи на польсько-українському кордоні перебувають на відстані до 70 км один від одного, що створює багато перешкод для громадян обох країн12

Траплялися й прикрі колізії. У червні-грудні 2003 року Державна митна служба і Держкомкордон України вирішили, як експеримент, скоротити час перевірок на контрольних пунктах пропуску до 1-15 хвилин. Зокрема, для здійснення прикордонних і митних процедур від початку контролю до його завершення для громадянина, що пішки перетинає кордон, був установлений час перевірки до 1 хвилини. Для легкового автомобіля з трьома пасажирами контроль був скорочений до 2 хвилин, для мікроавтобуса з 9 пасажирами – до 6 хвилин, для автобуса з 30 пасажирами – 15 хвилин. Очікувався позитивний результат. Однак, на КПП «Шегині», «Краківець» та «Рава-Руська» черги зросли до 100-150 машин. Польські митники з посиленою старанністю почали оглядати автомобілі, особливо вантажні, що прямують як до України, так і до Польщі, і перевірка одного транспортного засобу затягувалася більш, ніж на годину, тоді як, на думку фахівців, для цього було б достатньо 10-20 хвилин. На всі звернення української сторони з проханням поліпшити ситуацію польська влада заявляла, що черги їх не хвилюють. Фахівці ДПС України стверджували, що на швидкість контролю з боку Польщі негативно впливає, зокрема, постійна ротація співробітників польської митниці, незважаючи на те, що митний контроль – процедура складна і вимагає відповідної кваліфікації і досвіду.

Для реалізації концепції спрощення процедури проходження прикордонного та митного контролю може бути корисним досвід українсько-румунського кордону, де, до прикладу, активно функціонують «зелені коридори». Крім того, з метою боротьби з корупцією на кордоні, за новою інструкцією, прикордонникам та митникам, які перебувають на чергуванні, заборонено мати при собі мобільний телефон, пейджер та гроші у сумі понад 51 грн13

Наприкінці 2005 року Президент України В. Ющенко підписав «Комплексну програму реконструкції і розвитку державного кордону України», що передбачає відкриття нових міжнародних автомобільних переходів і забезпечення належного рівня під’їзних доріг. Упродовж 2006-2007 рр. планується відкрити нові переходи, зокрема Боберка-Смольнік, Нижанковичі-Мальховичі та Угринів-Грушів у Львівській області.

Співпраця між прикордонними службами двох країн є необхідним елементом у стратегії контролю кордонів, що тісно пов’язано з новими формами загрози національній безпеці. У 2001 р. Україна та Польща підписали угоду щодо спільного контролю на кордоні, яка покликана сприяти співпраці між українськими та польськими прикордонними службами, створити їм можливість ефективніше використовувати прикордонну інфраструктуру шляхом спільного користування консультативними відділами та надати Україні можливість зменшити кількість персоналу на західному кордоні і, водночас, посилити захист українського північно-східного кордону від нелегальних мігрантів. Иншим важливим напрямком двосторонньої українсько-польської співпраці є реагування на збільшення потоку біженців, а саме запровадження візових механізмів розрізнення нелегальних мігрантів від біженців, які дійсно потребують захисту14

Діяльність прикордонного відомства України щодо адаптації системи прикордонної безпеки до европейських стандартів має цілеспрямований і широкомасштабний характер. Чотирирічна робота з реформування показала необхідність комплексних підходів до подальшого розвитку відомства. У зв’язку з цим опрацьована Концепція та Програма розвитку ДПС України на період до 2015 р. Головна мета концепції – створення правових засад для подальшого розвитку та становлення ДПС України як сучасного прикордонного відомства поліцейського типу, діяльність якого ґрунтуватиметься на базових стандартах передових прикордонних відомств европейських країн. Концепція передбачає системні, науково обґрунтовані заходи на близьку (до 2008 р.), середню (до 2012 р.) та далеку (до 2015 р.) перспективу, що здійснюватимуться у контексті реформування системи правоохоронних органів держави. До 2012 року – завершення становлення прикордонного відомства як самодостатнього правоохоронного органу. Передбачається, що реалізація концепції надасть можливість:

– досягти якісного рівня захисту державних інтересів на кордоні;

– створити інтегровану модель безпеки кордону, підвищити ефективність діяльности відомства;

– зміцнити кадровий потенціал прикордонного відомства України;

– адаптувати систему забезпечення прикордонної безпеки до норм міжнародного права, вимог і стандартів Европейського Союзу;

– підвищити ефективність протидії корупції, иншим протиправним діям персоналу;

– удосконалити співробітництво з правоохоронними органами України, прикордонними службами иноземних держав, міжнародними організаціями;

– створити самодостатнє прикордонне відомство европейського типу.

Завершення реформування прикордонної служби України виведе охорону державних кордонів на якісно новий рівень. Разом з тим, не слід сподіватися, що ЕС стане більш відкритою для українських громадян, оскільки приєднання з 2007 року нових країн-членів ЕС (Польщі, Словаччини та Угорщини) до Шенгенської зони очікувано призведе до ліквідації спрощених режимів перетину їх кордонів з Україною та запровадження єдиного візового режиму для громадян України.

1 Постанова Кабінету міністрів України № 3 від 2.01.1992 р. «Питання Державний комітет у справах охорони державного кордону України».

2 Постанова Верховної Ради України № 2119-ХІІ від 14.02.1992 р. «Про чисельність Прикордонних військ України».

3 Дані Державної прикордонної служби України (http://www.pvu.gov.ua)

4 Там же.

5 Закон України «Про загальну структуру і чисельність Прикордонних військ України» №554-ХІV від 24.03.1999 р.

6 Державна прикордонна служба України (http://www.pvu.gov.ua)

7 Закон України «Про Державну прикордонну службу України» № 661-IV від 3.04.2003 р.

8 Стаття 19. Закон України «Про Державну прикордонну службу України» № 661-IV від 3.04.2003 р.

9 Стаття 1. Закон України «Про участь громадян в охороні громадського порядку і державного кордону України» № 1835-ІІІ від 22.06.2000 р.

10 Дані Державної прикордонної служби України (http://www.pvu.gov.ua)

11 Розширення Європейського Союзу: вплив на відносини України з центрально-європейськими сусідами. – К.: «К.І.С», 2004. – С. 269.

12 Спільна польсько-українська стратегія транскордонного співробітництва. Люблінське воєводство, Підкарпатське воєводство, Волинська область, Львівська область 2005-2015 рр. – Люблін: «Дім Європи», 2005. – С. 33.

13 Розширення... – С. 285.

14 Більш ніж сусіди: розширений Європейський Союз та Україна – нові відносини. Заключний звіт – Варшава, Ф-ція ім. С.Баторія, 2004. – С. 71-80.