|
|
|
Вікторія БутенкоПрирода і причини корупції в УкраїніПерспективи розвитку та протидії корупції «Where there can be an abuse of power there will be an
abuse of power» Сім століть тому Данте помістив винних у віроломстві й підлості у найнижчі і найтемніші круги пекла. Погляд істориків щодо політичних причин його непримиренности з корупцією такий: хабарництво спричинило занепад Італійської Республіки та успіх політичних опонентів Данте. У наш час про корупцію можна прочитати не лише у рімейках Inferno, але й на сторінках газет, журналів, законів і їх проектів. Здається, що de-jure «роздаванню подарунків бюрократії» було оголошено війну, але чи йде вона насправді? Принаймні, у рейтингах Transparency International Україна стабільно посідає «почесні» місця серед найкорумпованіших країн. Боротьба з корупцією ведеться згідно з та на підставі Національної програми боротьби з корупцією від 10 квітня 1997 року, Законів України «Про державну службу» від 16 грудня 1993 р., «Про боротьбу з корупцією» від 5 жовтня 1995 р., «Про організаційно-правові основи боротьби з організованою злочинністю» від 30 червня 1993 р., Постанови Верховного Суду України «Про практику розгляду судами справ про корупційні діяння та інші правопорушення, пов’язані з корупцією» від 25 травня 1998 р., Концепцією боротьби з корупцією на 1998-2005 роки та инших документів, кількість яких, на відміну від кримінальних справ щодо корупції, зростає щороку. Ставлення до корупції всередині країни є теж неоднозначним: від абсолютного неприйняття (серед тих, хто не може скористатись цим привілеєм) до підтримки її як єдиного засобу обійти бюрократичну тяганину і владнати проблеми з вповноваженими органами. Окрім того, масове використання звинувачень у корупції без доказів або з їх наявністю як компромату на бізнесових – з часом політичних – конкурентів, призвело до вироблення у громадськості «корупційного імунітету». З корупцією змирилися, зарахували її як частину менталітету, на який прийнято списувати все. Окрім корупції, до якої всі звикли, є певні її сезонні різновиди. Наприклад, напередодні виборів модно говорити про політичну корупцію. Під час вступних іспитів – про освітню. Під час епідемій грипу – про медичну. Усі ці теми заслуговують окремого розгляду, особливо зі сторони органів міліції та прокуратури, тому ми зосередимось на корупції адміністративній. Природа і причини виникнення української корупції Ті, хто каже, що народи нашого часу махнули рукою на грабіж
і подібне зло, виявлять, що все це відбувається тому, що
правителі роблять те саме. Поняття корупції у загальноприйнятому розумінні цього явища вперше було сформульовано 34-ю Сесією Генеральної Асамблеї ООН у 1979 р. Фахівцями цієї організації корупцію визначено як «виконання посадовими особами будь-яких дій або ж бездіяльність у сфері виконання їх посадових повноважень за винагороду у всякій формі в інтересах того, хто надає цю винагороду, як з порушенням посадових інструкцій, так і без їх порушення». Закон України «Про боротьбу з корупцією» трактує корупцію як «діяльність осіб, уповноважених на виконання функції держави, спрямована на протиправне використання наданих їм повноважень для одержання матеріальних благ, послуг, пільг або інших переваг, які не передбачаються чинним законодавством». Як у кожному українському законі, який пишеться, так би мовити, для себе, законодавці залишили декілька хороших дірок. По-перше, якщо уповноважена особа протиправне використала свої повноваження не «з метою отримання матеріальних благ» тощо, а тому, що, наприклад, його попросила дружина, то, виходить, це вже аж ніяк не корупція. І єдиний шанс довести суду обґрунтованість такого звинувачення – переконати його у тому, що отримана нагорода не передбачена законодавством. У нашому прикладі цього зробити не вдасться. Инша сторона цього визначення ще цікавіша. Законом встановлюються такі суб’єкти корупційних діянь: державні службовці, народні депутати України, АРК та инших органів законодавчої влади. Для відновлення соціальної справедливості у 1997 році до почесного списку внесли і посадових осіб місцевого саморядування. Найбільш повне визначення корупції, на мою думку, дав проф. Б.В. Вояженкін: «Корупція – це суспільне явище, коли державні (муніципальні) службовці та инші особи, вповноважені на виконання державних функцій, використовують у діях (або бездіяльності) своє службове становище, статус і авторитет посади, яку обіймають, в корисливих цілях (зокрема для особистого збагачення) або в групових інтересах»1. Концептуалізуючи поняття «використовують», можна стверджувати, що воно містить ту останню частину визначення, даного ООН, тобто «як з порушенням посадових інструкцій, так і без їх порушення». Цей пункт є дуже важливим, оскільки існують дві незалежні категорії адміністративної корупції: перша проявляється, наприклад, там, де послуги і укладення контрактів здійснюються «згідно з правилами», і друга, де операції проводяться «проти правил» (або взагалі без них). У першому випадку посадова особа незаконно наживається, виконуючи роботу, передбачену професійними обов’язками. У другому – хабар дається за ті послуги, надавати які заборонено. Було б неправильно говорити, що корупція є карою небесною лише певних країн. Це глобальне явище, яке було завжди і всюди. А тим, хто пишається місцем України в рейтингах ТІ, вважаючи їх хоч якимось, але позиціювання на світовій арені, можу дати ще один предмет гордости. Як зізнався один з американських чиновників, претензії уряду США до України у контексті корупції викликані не так її наявністю, як тим, що навіть тут грають не за правилами. «У нас теж є корупція – стверджував він. – Та коли ти даєш хабара, то можеш бути певен, що твою справу владнають. А в Україні можна роздавати хабарі цілій армії чиновників і не розв’язати найдрібнішої проблеми!» Тут показовим є приклад одного індійського чиновника високого рангу, який, одержавши хабаря, не зміг пришвидшити отримання якогось дозволу через причетність до цього численних бюрократів, проте охоче запропонував свої послуги зі сповільнення ліцензування компаній-конкурентів2. Ряд фахівців намагаються кваліфікувати корупцію, піддавши це явище певній структуризації. Наприклад, М. Джонстон у своїй праці «Політичні наслідки корупції» визначає чотири головні її типи3: – Хабарництво у торгівлі, пов'язане з функціонуванням чорного ринку, протизаконними фінансовими та майновими операціями, ухиленням від сплати податків, фальсифікацією фінансових документів (П. Лазаренко). – Патронажна система, що виникає, як правило, тоді, коли реалізація незаконних угод концентрується в руках обмеженої кількости осіб або організацій. Діячі, які контролюють патронажні системи, намагаються монополізувати владу аж до встановлення повного контролю за діяльністю леґітимного уряду (рожева мрія В. Медведчука та СДПУ(о)). – Непотизм (дружба або кумівство) призводить до виникнення несправедливих великих поступок при укладанні угод, призначення родичів на вузлові посади в системі управління, пільгової купівлі власности, доступу до твердих валют тощо (хто власники фірм-підрядників, що виконували роботи з реконструкції майдану Незалежности, Бессарабської пл. та ин., як не близькі та рідні міського голови?). – Кризова корупція – робота великої кількости бізнесменів в умовах ризику, коли предметом купівлі-продажу стають рішення офіційних органів, які можуть призвести до великих політичних зрушень або змін у країні (державні гарантії інвесторам, процес приватизації, принаймні та його частина, що отримала назву прихватизації). Наявність та процвітання усіх чотирьох типів корупції в Україні є свідченням того, що українська корупція є системною. На відміну від розвинених країн, де корупція часто вражає яку-небудь одну складову частину політики – впливову спілку чи політичну партію, наприклад. Україна ж є менш захищеною (на межі з повною незахищеністю, що є усвідомленою і провокованою) системою інститутів і «охоронними організаціями», що дозволяє більшості тих, хто має «доступ до корумпованого тіла», використовувати його для того, щоб просто вижити, а привілейованій меншості – продовжувати своє збагачення. Щодо першої категорії (більшости), то основною детермінантою корупції залишається низька заробітна платня, в основному серед державних службовців. Це призводить до появи «мертвих душ» у державних списках, незрозумілих та невиправданих відряджень, залучення «себе як експерта собі» для надання консультацій (та отримання за них відповідної платні). Розвиток т.зв. «медичного та освітнього шантажу» теж належить до цієї сфери. Мою шкільну золоту медаль оцінили, здається у $400 (NB – на видання шкільної газети). І тепер важко сказати, що було більшою втратою для суспільства – визнання державою моїх знань чи інформаційного голоду сотень школярів, які так і не прочитали газету. А гроші я залишила для вступу до вищого навчального закладу. Щодо другої категорії (меншости), то я утримаюсь від будь-яких теоретичних доповнень. За тим же законом «Про боротьбу з корупцією», вони повинні оприлюднювати свої податкові декларації та повідомляти про відкриття закордонних рахунків. Тут вже побіжно були згадані декілька причин корупції. Далі буде проведено їх систематизацію. Зокрема, у Концепції боротьби з корупцією на 1998-2005 роки виділено передумови, властиві певною мірою усім країнам перехідного типу, а також ті, що пов’язані з прорахунками та иншими недоліками у проведенні суспільних перетворень безпосередньо в Україні. Я вважаю їх вартими короткого переліку, оскільки вони є не лише важливими, але, і цікавими. Публічне визнання багатьох з них вже можна було б вважати першим кроком на шляху боротьби з корупцією, якби він не був і останнім. Враховуючи практичний бік справи, перелік даних чинників мені особисто схожий на виправдання. Отже, передумовами корупції у країнах перехідного типу є: – відсутність стратегії формування нового суспільного ладу; – недооцінка ролі державного регулювання у перетвореннях; – наявність політичних сил, що прагнуть повернення до старого ладу; – залишки роздутого старого апарату необґрунтовано широкими повноваженнями; – зміна форм власности й утворення корпоративних угрупувань і кланів; – прагнення усіх, навіть кримінальних структур, вирішити свої проблеми через державний апарат; – масова зміна законодавчих і правових норм, послаблення контролю за їх виконанням; – значне збільшення кількости майже не обізнаних з національним законодавством і правопорядком иноземних підприємців та інвесторів, які стали легкою здобиччю корупціонерів; На свою душу українська влада взяла наступні гріхи (передумови корупції в Україні): – декларативність багатьох реформаторських намірів та рішень влади, їх обмеженість, зволікання та непослідовність у проведенні реформ; – переведення державної власности у приватну в інтересах окремих груп, тіньових структур і кланів; – криміналізація економічних відносин; – пасивність правоохоронних та инших державних органів щодо притягнення винних у корупційних вчинках до відповідальности, що стало стимулом безкарности корупційних діянь; – поширеність у суспільстві думки про корумпованість влади, ... про пріоритетність більш жорстокого покарання винних у вчиненні корупційних діянь, а не усунення причин та умов останніх; – сприяння формуванню таких уявлень через засоби масового впливу на населення за відсутности спрямованої антикорупційної протидії. За змістом виділяються такі групи безпосередніх причин та умов розвитку корупції: – політичні (замкнутість системи управління, її повільний розвиток, відсутність системи виховання патріотичних почуттів, моральних якостей, поверховість у проведенні антикорупційної політики, відсутність державної ініціативи щодо створення громадських формувань, незалежних недержавних структур для зростання активности населення у боротьбі з корупцією); – економічні (несприятливий режим діяльности підприємств, відсутність прозорости багатьох економічних процесів і т.п.); – правові (відсутність цілісної системи антикорупційних засобів, невизначеність відповідальности за корупційні діяння, формальний характер чинної системи декларування доходів, неповне визначення суб'єктів, нецілеспрямованість правоохоронних органів щодо виконання правових вимог у виявленні корупційних діянь, викритті винних у їх вчиненні); – організаційно-управлінські (відсутність чіткої регламентації діяльности посадових осіб, поширеність у кадровій політиці випадків заміщення посад через знайомство, відсутність механізмів унеможливлення прийняття на службу лідерів і членів злочинних угрупувань, відсутність окремих працівників, що контролювали б цю сферу); – соціально-психологічні (нерозвиненість громадянської свідомости, корислива спрямованість державних службовців, професійна та моральна деформація частини керівників, що виявляється у поблажливому ставленні до корупції) та ин. Варто зазначити і той факт, що, хоча суд не входить у десятку найкорумпованіших інститутів, судова гілка влади у нас є майже підконтрольною виконавчій, що ніяк не сприяє об’єктивності процесів. Перспективи розвитку протидії корупції На початку уже перераховано елементи законодавчої бази боротьби з корупцією. Вказано і на деякі «дірки» у Законі «Про боротьбу із корупцією» 1995 року. Варто зазначити, що серед усіх документів найліпшу оцінку від міжнародних і вітчизняних експертів отримала Національна програма боротьби з корупцією, розроблена Міністерством юстиції у 1997 р. Її неофіційна назва – «Чисті руки». Станом на 1 січня 1998 року Програма мала бути виконана. Цікаво, що саме на 1998 рік припадає пік публікацій про «розквіт» корупції в Україні, її наслідки і бездіяльність влади. Отже, спільними зусиллями Кабінету Міністрів України і Координаційного комітету по боротьбі з організованою злочинністю та корупцією при Президентові України було успішно провалено реалізацію даної Програми, з чим їх можна привітати. Метою ж цієї нереалізованої Програми було створення передумов для боротьби з корупцією, тому заходи її носили переважно профілактичний, проте невідкладний характер. Більшість її пунктів починались з таких слів: подати КМУ, розробити для КМУ, запропонувати, вивчити досвід і т.д. Програмою не було передбачено звітування перед громадськістю про наслідки її реалізації та рівень корумпованости в країні. Лише таким чином, вирішили її автори, можна збільшити рівень довіри до влади серед українців, і міжнародного співтовариства до України. Фактично, держава зробила вигляд, що вона щось робить, а громадськість зробила вигляд, що вона в це вірить. На тому й розійшлись. Логічним продовженням Програми стала Концепція з тією ж назвою. Цей проект був розрахований на 1998-2005 роки, проте в ньому зазначалося, що: «Невідкладні заходи щодо запобігання і протидії корупції доцільно здійснити протягом 1998 р., а ті, що потребують тривалого розроблення і впровадження, – у найближчі 2-3 роки». Реальних результатів має бути досягнуто у 2005 році. Після її прийняття спокійніше стало спати посадовим особам. Deadline був далекий, Президент до того часу ще встигне змінитися. Все вийшло як у анекдоті: «Вчора було погано, сьогодні погано, завтра буде погано – нарешті життя стабілізується». Отак говорять і про ситуацію з корупцією. Варто відзначити і деякі позитивні зрушення у цьому процесі. Зокрема, проект інтернетизації уряду і місцевої влади. Він дозволить частину розрахунків та документації проводити через інтернет, а не заносити їх з поклоном у незліченні кабінети. Немає гарантії, що його закінчать до 2006 р., як планується, і корупції «у особливо великих розмірах» він не елімінує, проте зменшить число контактів з бюрократією. Не заперечуючи важливости демократичних принципів, громадянського суспільства, свободи інформації, законности та ин., навіть визнаючи їх пріоритетність, я залишаюсь прихильником більш предметного підходу до боротьби із корупцією. Базуючись на розробках Інституту відкритого суспільства (Будапешт), Transparency International (Берлін) та Української Правничої Фундації, хотіла зупинитись на трьох інститутах: Омбудсмен, Головний аудитор і Незалежні агентства з боротьби з корупцією4. Омбудсмен Перший Омбудсмен з’явився у Китаї ще 2000 років тому; зараз цей інститут закріплено у конституціях багатьох країн. Омбудсмен – це служба, яка незалежно приймає і розглядає скарги на погане державне управління. Головна її функція полягає у контролі рішень, процесів, рекомендацій, випадкових або навмисних дій, які суперечать закону, правилам або інструкціям чи мають відхилення від встановленої практики чи процедур, а також скарги на ігнорування, недостатню увагу, затримки, некомпетентність, неефективність і невідповідність в керівництві або виконанні службових обов’язків. У багатьох країнах повноваження омбудсмена також поширюються на контроль та інспектування адміністративних систем з метою зведення корупції до мінімуму. Це повинна бути структура, незалежна фінансово та політично, рішення якої матимуть рекомендаційний характер. Проте, їй належатиме і право звернення до суду зі звинуваченням, якщо справа того вимагатиме. Це варто зробити для того, щоб не перетворити омбудсмена на одну із структур-маріонеток виконавчої влади. Також необхідною умовою функціонування цієї служби є громадська підтримка, яку можна здобути лише через ефективність виконання обов’язків. Омбудсмен є прямим і конфіденційним інститутом, що збільшує до нього довіру. Українським аналогом омбудсмена є Уповноважений з прав людини. Дійсно, частина вимог тут витримана – незалежність, безперешкодний доступ до інформації, гарантовану законом співпрацю державних органів. Але у компетенції Уповноваженого з прав людини корупційні діяння не мають місця. Та і механізми впливу українського Омбудсмена фактично обмежуються формуванням громадської думки. Існує й іміджева різниця. Скільки людей щорічно звертаються за своєю ініціативою до Уповноваженого з прав людини? Як розглядаються скарги? Наскільки ця людина є відомою і відкритою для громадськости? Я впевнена, якщо зараз створили б новий незалежний інститут з боротьби з корупцією, який очолили б такі протестно-відомі особи як, наприклад, Н. Вітренко або навіть Ю. Тимошенко, кількість звернень була б величезною. Служба Головного аудитора Головний аудитор є державною особою, що відповідає за аудит урядових доходів і витрат, оцінює ефективність витрат, забезпечує відповідність дій виконавчої влади вимогам законодавчої та попереджує корупцію шляхом розвитку фінансових і аудиторських процедур. Особливо важливим є процес призначення на посаду (або обрання) Головного аудитора та система підзвітности цієї структури. Вона теж повинна мати підтримку громадськости та авторитет в її очах. Одночасно задля ефективности цієї служби та залучення до неї професіоналів із приватного сектору, дозволяється встановлення окремого рівня заробітної платні для її працівників. Його робота і компетенція не повинні обмежуватись иншими структурами, особливо тимчасового характеру, які перебувають у підпорядкуванні організацій, що працюють у тій же сфері. Місце українського Головного аудитора може зайняти Рахункова Палата. Вона є підзвітна і підконтрольна Верховній Раді, її Голова, Перший заступник і заступник призначаються Верховною Радою. Вони не можуть бути народними депутатами, членами уряду, займатись підприємницькою діяльністю. Проте, Рахункова палата безпосередньо працює лише з центральними органами влади. Існує і Державна контрольно-ревізійна служба, яка повинна здійснювати державний контроль за витрачанням коштів і матеріальних цінностей у міністерствах, відомствах, державних комітетах та фондах, бюджетних та тих установах, що отримують кошти з бюджетів усіх рівнів. Діє вона при Міністерстві фінансів і очолена заступником Міністра фінансів. Саме ця служба, разом із ФДМУ, СБУ, НБУ та иншими структурами подає інформацію у Рахункову палату. Це призводить не лише до великої похибки, а й до неможливости провести будь-який комплексний аудит. Незалежні агентства Нелогічно, коли з корупцією доручають боротися самим корумпованим чиновникам. Людина сама собі не ворог, тому така боротьба ні до чого не приводить. Максимум, здадуть одного-двох цапів-відбувайлів. Тому багато країн перейшли до практики створення спеціальних агентств і комісій, що займаються розслідуванням і моніторингом. Для успішної роботи такого підрозділу потрібні: – політична підтримка у вищих колах уряду; – політична і функціональна незалежність у розслідуванні; – відповідні повноваження на право доступу до документації і опитування свідків; – найвища порядність керівництва. Такі агентства повинні мати повноваження на заморожування рахунків, вилучення і конфіскацію документів, захист інформаторів і професійні привілеї. Штат такого агентства має бути малим, щоб не перетворити його на бюрократичну структуру. В Україні теж передбачено створення такої структури. Ймовірно, вона буде підрозділом Національного бюро розслідувань, що має бути створене за указом Президента. Висновки Якщо ви бачите, що влада недопрацьовує – штовхайте її у спину. У статті було зроблено спробу визначити як особливости української корупції, так і її спільні риси з иншими державами, зокрема країнами перехідного періоду. Також було наведено перелік причин та умов, що сприяють розвитку корупції у нашій державі, проаналізовано антикорупційне законодавство та практику його застосування, розглянуто перспективи боротьби з корупцією. Висновки не зовсім втішні, бо Україна – рай для корупціонерів. Причин корупції – максимум, протидії їй – мінімум, і лише на декларативному рівні. Проте, на дай же Бог, посваритись Вам із «сильними міра сєго», тоді на Вас будуть перевіряти дієвість цього легендарного антикорупційного законодавства, і не лише цієї країни. Але цей метод не дуже поширений серед «Тисячі і одного засобу вбити конкурента», оскільки багато бруду виливає на усіх. У 1998 році обнадіювало те, що за результатами соціологічного дослідження «Питання національної доброчесности», проведеного Київським міжнародним інститутом соціології, найкорумпованішою серед установ і організацій України виявилась ... державна автоінспекція. І не тому, що я була морально до цього підготована жартами на кшталт: «Заява міліціонера: «Прошу перевести мене у ДАІ у зв’язку з важким матеріальним становищем»; і не тому, що я не належу до числа щасливих власників таких технічних засобів, як автомобілі. Просто Верховна Рада та суди були на 9 та 10 місцях відповідно. Цього року, за дослідженням центру «Академія» найдорожчою була податкова, а в суд не йшли – бо не хотіли втрачати час. Лякає ж те, що корупція стає очікуваною, а вимога хабаря – одним з небагатьох випадків, коли Ви розумієте бюрократа з напівслова.
1. Політологія посткомунізму. Кер. авт. кол. Полохало В.К., – 1995. – С. 163-173. 2. Кауфман Д. Корупція в тумані двозначності. //Політика і час. – 1998. – №1. – С. 60. 3. Дорошенко А., Овсій І. Спрут, що охоплює планету / /Політика і час. – 1998. – №5. – С. 30-31. 4. Див. Національні системи доброчесності. Під ред. Поупа Дж. – К. – 1998. Використана література 1. Дорошенко А., Овсій І. Спрут, що охоплює планету // Політика і
час. – 1998. – №5. – С. 28-34. |
 ч
|
 |
|